שני ביטויים לאזוריות הרווחים בעולם, אשר מפוספסים במדינת ישראל כיום, אלו הם שכבת ממשל אזורית ורכיב אזורי בשיטת הבחירות לכנסת. אך מלבד היותם מפוספסים ברמת הפרקטיקה, בבסיס הדיון על המונח “אזור” כדאי להבהיר את הרבדים שנכללים בו ולעמוד על דקויותיו. כבר כאן המקום לציין כי המשותף הוא הדגש על חשיבותו של ביטוי פוליטי לאזור גאוגרפי, אך אלו שני ממדים שונים של רעיון הייצוג הגאוגרפי, והיישום של הביטוי הפוליטי הזה הוא שונה. אעמוד על ההבדלים והתפקידים של כל אחד מביטויים אלו לאזוריות על מנת לאפשר קיומו של שיח בהיר במושג זה. אזור (region) במובן של רובד פוליטי לניהול עניינים מקומיים, בעל סמכויות ותחומי פעילות מוגדרים ומידה משתנה של עצמאות אל מול השלטון המרכזי. השימוש השני במונח אזור, מכונה בספרות גם מחוז בחירה (electoral district או constituency), במובן של יחידה גאוגרפית שמקבלת ייצוג פרטני. על מנת למנוע בלבול במסמך זה אשתמש במונח אזור לשימוש הראשון ובמונח מחוז לשימוש השני.
רובד אזורי משמש כמתווך בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, הרצוי והראוי הוא שישא בתפקידים שיש למרחק מסוים מהתושבים ערך מוסף ובאחריות שיש בה משמעות ליתרון הגודל וראייה מרחבית.[i] ההצדקה לרובד אזורי טמונה בחשיבות ליכולת ניהול עצמי של תושבי האזור והשתתפותם, באופן עקיף על ידי נציגים נבחרים, בהחלטות המתקבלות בנושאים המשפיעים ישירות על המרחב בו חיים. היתרונות הפוליטים־חברתים של ביזור הם לב ליבה של התפיסה האזורית. קרבתו היחסית של מוקד קבלת ההחלטות לאזרח והעברת האחריות מן השלטון המרכזי אל הרשות הקרובה יותר לתושב ולצרכיו, תוך הטמעת חשיבה וראייה מרחבית שאינה מוגבלת לגבולות המצומצמים של הרשות המקומית, תורמות לתהליכי קבלת ההחלטות ולאזרח. אולם, לא בהכרח שניהול האזור יתבצע בידי נבחרי ציבור. במקרים אלו, מדובר לרוב ברובד מנהלי, שיחזיק בסמכויות דומות למקרים בהם הדרג נבחר, אך עלול להיות חסר בלגיטימציה ציבורית, ולא יחולו עליו מנגנוני פיקוח דמוקרטיים כמו אחריות דיווח והיענות.
על מנת שרובד אזורי יגשים את מטרות הקמתו עליו להיות מחוייב לציבור, ולא רובד ביצועי־מנהלי הממונה על ידי השלטון המרכזי.[ii] קיים מגוון גדול של שיטות בחירה ומודלים לניהול רשויות פוליטיות נבחרות, אך בדומה לרבים מן הדיונים על עיצוב מוסדות דמוקרטיים, בכלל השיטות והמודלים נוכחת במובלע ההכרה בנחיצות הפשרה בין ערכים דמוקרטיים שונים – כך שלכל אחד מהמודלים יתרונות וחסרונות מגוונים. לדוגמה, במדינות אירופה רבות, הרובד הניהולי של האזור נבחר על ידי התושבים לאספת האזור אך ראש האספה נבחר בצורות שונות, למשל על ידי האספה (לדוגמה גרמניה) או על ידי השלטון המרכזי (לדוגמה הולנד). מודל נוסף קיים בפינלנד, בה האסיפה האזורית נבחרת על ידי ראשי הרשויות שבתחום האזור וזו בוחרת בראש האספה. לסיכום בפשטות של המונח אזוריות בהקשר של רובד אזורי, מדובר בניהול פוליטי של אזור גאוגרפי. לרוב מדובר ביחסים אנכיים: רובד מקומי, מעליו רובד אזורי ומעליו הרובד הארצי שמקיף את כלל הרשויות מתחתיו.
מחוז בחירה, לעומת זאת, מתייחס ליחידה טריטוריאלית הבוחרת את הנציגות שלה לפרלמנט. על מנת להסביר זאת, אשתמש במקרים הישראלי, הבריטי והאירי. בישראל, כל אוכלוסיית המדינה משפיעה באופן ישיר על סך המושבים בפרלמנט, ולכן מדובר במחוז בחירה אחד, כלל ארצי. חלוקת המושבים בפרלמנט הולמת את יחסי הכוחות כפי שמשתקפים בבחירות על ידי כלל המצביעים במדינה, בניקוי חסמים חוקיים כמו אחוז חסימה. זהו המקרה “הפשוט” אך לא הנפוץ. למעשה, בקרב המדינות המערביות ולא רק, ישראל והולנד הן המדינות הבולטות בהן כל המדינה היא מחוז בחירה אחד.
כאשר במדינה יש יותר ממחוז בחירה אחד, כלומר ישנה חלוקה של שטחה ואוכלוסייתה של המדינה תוך הקצאה נקודתית של מושבים בפרלמנט לחלק זה, ההבחנה היא בין מחוזות בחירה חד-נציגים לעומת מחוזות בחירה רב-נציגים[iii]. בבריטניה, 650 מחוזות בחירה ולכל אחד מהן יש נציג אחד בלבד. המתמודד שזכה בקול אחד לפחות יותר משאר המתמודדים זוכה במושב של המחוז. החולשות המרכזיות מנקודת מבט של ייצוגיות הן עיוות של יחסי התמיכה במפלגה לבין הקצאת המושבים שלה, נטייתם של מצביעים להתכנס אל שתי מפלגות גדולות והיעדר ביטוי הולם לקבוצות אוכלוסייה מפוזרות גאוגרפית. לעומת זאת, מחוזות בחירה רב-נציגים הם דוגמה לניסיון להתמודד עם חולשות אלו, ואף מצליח במידה מוגבלת. דוגמה לכך היא הרפובליקה של אירלנד. המדינה מחולקת ל-39 מחוזות בחירה שלכל אחד מהם יש בין שלושה לחמישה מושבים בפרלמנט, תלוי בגודל האוכלוסיה. שיטה זו מביאה לידי ביטוי בצורה טובה יותר ייצוג יחסי, קשר בין נבחרים לבוחרים ואינטרסים מקומיים בתוך מערכת מפלגתית.[iv] למרות היותה של היחידה טריטוריאלית ממשית ובעלת גבולות, הכוונה ב”גודל מחוז” בעגה המקצועית אינו מתייחס לשטח אלא למספר הנציגים של אותו מחוז. ולכן, בהתאם לכל האמור לעיל, גודלו של מחוז הבחירה היחיד בישראל הוא 120, גודלם של כל אחד מ-650 המחוזות בבריטניה הוא 1, וגודלם של 39 מחוזות הבחירה באירלנד הוא בין שלושה לחמישה מושבים.
נציגים מחוזיים מבינים טוב יותר את הצרכים המקומיים, יש להם קשר ותקשורת איכותית יותר, והם חמושים במניעים חזקים יותר לפעול למען האזור אותו מייצגים.[v] אומנם, לא בהכרח שנציג מחוז בפרלמנט יהיה תושב המחוז, אלא בהתאם לחוקי המדינה, אך גם במקרים האלו הקישור שנעשה בין הבוחרים לנציג מאפשר להם להעניש או לתגמל אותו בהתאם לביצועיו ושביעות רצונם. הם בעלי מחויבות גבוהה לקבוצה מוגדרת ומובחנת, שבחרה אותם והיא ההצדקה לקיומם, ואולי יצטרכו להתמודד בקרבה שוב.[vi] יש לכך חסרונות, כמו עמידה על אינטרסים צרים של מחוז שאינם עולים בקנה אחד עם עמדות הסיעה אך הם ניתנים לאיזון במגוון דרכים, בין השאר כלים מפלגתיים. במקרים האלו יתנהלו דיונים פנים מפלגתיים, והנציגים המקומיים יצטרכו לשכנע את המפלגה שהאינטרסים המקומיים חשובים למפלגה ולא פוגעים בשאר האזורים. מנגד, מפלגות אחרות שמתחרות ומעוניינות באותן קולות מקומיים, יציבו חלופה בפני הציבור. נמצא כי קמפיינים במחוזות בחירה לפרלמנט מגדילים את הסבירות למגע בין מצביעים למועמדים ומתוקף כך גם גדלות הדרישות לבהירות. יש קשר, פנים שהן כתובת לפניות ואחראי.[vii]
ככל שהרשות רחוקה יותר מהאזרחים, כך הקשר מעומעם וכתוצאה מכך גם אחריות הדיווח וההיענות, וישראל מתאפיינת במרחק רב בין הציבור הכללי לבין נציגיו בכנסת. אמנם, שיטת הבחירות לכנסת מאפשרת לקבוצות קטנות ופזורות מבחינה גאוגרפית לקבל ייצוג פוליטי בפרלמנט, אך נעדרת כל מאפיין מקומי ואזורי. במצב זה, יש טשטוש של אחריותיות הנציגים כלפי הבוחרים שלהם, כיוון שאין כתובת ברורה. אין להתעלם מהעובדה שאינטרסים רבים אינם נגזרים ממאפיין גאוגרפי, אולם המצב הפוליטי-מבני בישראל רחוק מביטוי של צרכים גאוגרפים ברמה הלאומית.[viii] הרובד האזורי ומחוזות בחירה מבטאים ממדים שונים של ניהול עצמי של חיי התושבים. הם אינם מחליפים זה את זה, סותרים או חופפים בסמכויותיהם ומטרותיהם. ואכן, במדינות רבות יש גם רובד אזורי לניהול ענייני האזור במקביל לנציגי המחוזות לפרלמנט שמנסים להשפיע על החלטות מדיניות רחבות בהתחשב בצרכי האזור. בישראל, שבה שני הממדים לא קיימים, צרכים אזוריים וגאוגרפים נעדרים מן החשיבה הפוליטית.
הפניות
[i] להרחבה ראה: מורן נגיד ושרון חסון, פורום קהלת, “אזוריות בישראל – דיון והצעה למודל דמוקרטי לשכבות לשכבת ממשל אזורית”, נייר מדיניות 76.
[ii] OECD, Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers, OECD Publishing (2019); Hooghe, Liesbet, Gary N. Marks, and Arjan H. Schakel (2010). The Rise of Regional Authority: A Comparative Study of 42 Democracies. Routledge.
[iii] מודל נוסף לשימוש במחוזות הוא בשיטת הבחירות המעורבת יחסית. בשיטה זו חלק מסויים מהמושבים בפרלמנט מוקצה לנציגים אזוריים שנבחרו במחוזות חד נציגיים והחלק השני נבחר בשיטה יחסית כלל ארצית.
[iv] מועמדים עצמאיים רשאים להתמודד לאחר הצגת תמיכה במחוז הבחירה והמפלגות מציגות את המועמדים מטעמן.
[v] Sarah Childs and Philip Cowley, “The politics of local presence: Is there a case for descriptive representation?.” Political Studies 59.1 (2011): 1-19.
[vi] David M., Wood, and Garry Young. “Comparing constituency activity by junior legislators in Great Britain and Ireland.” Legislative Studies Quarterly (1997): 217-232; David R Mayhew,. Congress: The electoral connection (2nd edition). Yale university press, 2004.
[vii] Thomas Zittel, “Constituency Candidates and Political Representation.” The Oxford Handbook of Political Representation in Liberal Democracies (2020): 155-171.
[viii] רק מפלגה אחת, הליכוד, משריינת מקומות ריאליים לנציגים גאוגרפיים ברשימת המועמדים מטעמה לכנסת.
