[צילום: אסף לוקסמבורג]
למשרד האוצר יש תפקיד ייחודי ושונה מכל יתר משרדי הממשלה. בניגוד למשרדים אחרים, משרד האוצר הוא משרד מטה שמתכנן את המדיניות המקרו־כלכלית ואת מדיניות המסים, קובע את מצרפי תקציב המדינה, מתכנן (יחד עם משרדי הממשלה האחרים) את תקציב המדינה המפורט, מתקצב (לאחר אישור התקציב בכנסת) את המשרדים הביצועיים ובוחן במהלכה של שנת התקציב את ביצוע התקציב על ידי כל אחד ממשרדי הממשלה. הוא גם מוביל את מדיניות השכר ואת הסכמי העבודה במגזר הציבורי.
מלבד משרד ראש הממשלה, האוצר הוא המשרד היחיד בממשלה שאמור לראות את התמונה הגדולה והשלמה של כלל המשק והחברה, בזמן שיתר המשרדים חותרים להישגים בתחומים ספציפיים (חינוך, ביטחון, תחבורה, רווחה, וכו’). משרד האוצר אמור לקחת בחשבון את מגבלת התקציב שתוחמת את סך הוצאות הממשלה, ואת האריתמטיקה האכזרית שקובעת כי לאחר שקובעים את מגבלת ההוצאה המקסימלית האפשרית, תוספת משאבים למשרד אחד תבוא בהכרח על חשבון המשאבים של יתר המשרדים.
בנוסף, משרד האוצר הוא גם היחיד שאמור למנוע “משחקים” ו”תרגילים חשבונאיים” (הגדלת הוצאות באחד מתחומי הביצוע של הממשלה מבלי שהדבר יירשם בצורה שקופה וברורה בתקציב המדינה), מתוך הבנה שהדבר יחליש את האיתנות המקרו־כלכלית של המשק — שהרי בסופו של דבר המציאות החשבונאית מתכנסת למציאות הכלכלית.
משרד האוצר גם מוביל שינויים מבניים רבים במשק, תוך שימוש בסמכויות התקצוב שלו, על מנת לזכות בשיתוף הפעולה של משרדי הממשלה והעובדים. כך הוא מצליח להוביל רפורמות שעשויות לשפר ולייעל את תחומי הביצוע של הממשלה בטווח הארוך, אף שהן כואבות ולא פופולריות בטווח הקצר ואינן מזכות את השרים בהכרת תודה מצד הציבור, ובמיוחד מצד עובדיהם במשרדים.
תפקידו הייחודי של משרד האוצר התחזק מאוד בעת יישום תוכנית הייצוב ב–1985 ולאחריה; הצלחת משרד האוצר במילוי תפקידו הייחודי תרמה רבות ליציבות המקרו־כלכלית ולשגשוג הכלכלי־חברתי שישראל חוותה בשלושת העשורים האחרונים.
התפקיד הייחודי של משרד האוצר והניסיון שהצטבר בעשורים האחרונים מובילים לכמה תובנות מרכזיות:
1. כדאי מאוד ששר האוצר יהיה מתואם עם ראש הממשלה, וששניהם ישתפו פעולה בצורה הדוקה במאבקים התקציביים מול כל יתר שרי הממשלה; לכן גם רצוי מאוד שראש הממשלה ושר האוצר ישתייכו לאותה מפלגה ושיהיו בעלי ברית פוליטית. אחרת, ראש הממשלה ושר האוצר יתקשו להגן על מסגרות התקציב; יתרה מכך, הם אף יימנעו מליזום רפורמות שאפתניות ולא ייצאו למאבקים קשים נגד קבוצות אינטרסים חזקות, מתוך חשש של כל אחד מהם שרעהו יכרות ברית עם המתנגדים לרפורמות ויכשיל את האיש שיצא למאבק, תוך החלשתו מבחינה ציבורית ופוליטית.
2. כדאי מאוד ששר האוצר לא יהיה בעל שאיפות פוליטיות חזקות להתמנות בקרוב לראשות הממשלה; הדבר יפגע גם ביחסים עם ראש הממשלה המכהן, שיחשוש מהתחזקות הטוען לכתר, וגם יפגע ביכולתו להיות לעתים “האיש הרע” שמקבל החלטות תקציביות לא פופולריות ומתנגד ליוזמות חלולות “להיטיב עם הציבור”. יתרה מכך, הדבר עלול להוביל ליוזמות של שר האוצר עצמו לקדם תוכניות פופוליסטיות לא יעילות, מתוך כוונה לזכות באהבת הציבור הרחב, שלא תמיד מודע לניתוחים הכלכליים־מקצועיים שמצביעים על מגרעותיהן של היוזמות האלה. בכיוון ההפוך, ראש הממשלה המכהן עלול לנסות לפגוע בהצלחתו המקצועית של שר האוצר, על מנת להחלישו ולהקטין את האיום הפוליטי שהוא מהווה עבורו.
3. כדאי מאוד שתישמר הפרדה מוחלטת בין תחומי האחריות של משרד האוצר לתחומי האחריות של המשרדים הביצועיים. אחרת, שר האוצר יתפתה לתת הנחות לתחום הביצוע שהוא מעוניין לקדם, גם על חשבון תחומי ביצוע אחרים וגם על חשבון שמירה על תפקידיו המקוריים של משרד האוצר כמשרד מטה, המתקצב ומבקר. כניעה של שר האוצר לפיתוי כזה היא מובנת, ואף צפויה. אם הצלחתו הציבורית והפוליטית נמדדת במידה רבה ביכולתו לקדם תחום ביצועי ספציפי, שבו ההצלחות והכישלונות ברורים ושקופים, יהיה קשה מאוד לצפות מהשר, כאישיות פוליטית, לעמוד בפיתוי כזה.
בחמש השנים האחרונות שלוש התובנות האלה הופרו בצורה הבוטה ביותר, והתוצאות הצפויות התממשו במלואן:
■ מסגרות התקציב נפרצו שוב ושוב, ללא שום צורך כלכלי, חברתי או ביטחוני; יעדי הגירעון ותקרת ההוצאה הועלו בכל אחד מסבבי התקציב בשנים האחרונות, אף שהאבטלה ירדה לשפל, המצב הביטחוני היה סביר, המגמות בשווקים הפיננסיים היו חיוביות מאוד, וההכנסות ממסים שברו שיאים. כתוצאה מכך, נוהלה בפועל מדיניות תקציבית פרו־מחזורית ולא אנטי־מחזורית, כלומר נוהלה מדיניות של הרחבה תקציבית שתרמה להחרפת מחזורי העסקים (במקום למתן אותם), והמחיר המשקי והחברתי הצפוי במיתון הבא עלה בחדות, ללא שום צורך. בדרך גם נפגעה האמינות של המדיניות הפיסקלית, ויעדי הגירעון הרב־שנתיים של הממשלה נהפכו לבדיחה עצובה.
בנוסף, בשנים האחרונות לא בוצעו כמעט שום רפורמות ושינויים מבניים לא פופולריים. הנושאים היחידים שקודמו היו כאלה שיש לגביהם הסכמה רחבה או תמיכה ברורה בקרב הציבור הרחב, או מקרים שבהם הוועדים קיבלו כמעט כל מה שרצו, דוגמת הרפורמה המקודמת כעת במשק החשמל. לעומתם, נושאים שקמו בהם מתנגדים מאורגנים היטב בקרב קבוצות אינטרסים לוחמניות — כגון הלובי החקלאי או ועדי העובדים החזקים — נהפכו לחסינים. יתרה מכך, הממשלה נסוגה מרפורמות חשובות שכבר הוחלט עליהן בעבר, כגון העלאה מינורית והדרגתית של גיל הפרישה לנשים.
■ ייתכן שהצהרתו של יאיר לפיד, לאחר הבחירות ב–2013, על שאיפתו להתמנות בעתיד לראשות הממשלה, תרמה להחלטתו של נתניהו להציע לו דווקא את תפקיד שר האוצר (תפקיד עם פוטנציאל נמוך יותר לצבירת פופולריות מתפקידי שר חוץ ושר ביטחון). ייתכן גם שנתניהו לא התפלל להצלחתו של לפיד בתפקידו. מצד שני, הכמיהה לאהבת הציבור של שני שרי האוצר האחרונים הובילה ליוזמות פופוליסטיות גרועות ומזיקות, ובראשן יוזמת “מע”מ אפס”. צורך זה הוביל גם להצפה מביכה של שלטי חוצות המבשרים לקבוצות רבות ונרחבות באוכלוסייה עד כמה רבות ההטבות ששר האוצר מרעיף עליהן. זאת, כמובן, מבלי לציין שהעלות הגבוהה של ההטבות האלה (העולה בהרבה על התועלת שלהן) אינה ממומנת על ידי חשבון הבנק של שר האוצר או של מפלגתו, אלא על ידי חשבונות הבנק של כלל הציבור — לעתים של אותן קבוצות בציבור שההטבות של שר האוצר הורעפו עליהן.
■ משרד האוצר התחיל להתרחב בממשלה הקודמת לכיוון תחומי השיכון, ובאמצעות ההסכם הקואליציוני שנחתם לפני תחילת כהונתה של הממשלה הנוכחית — נהפך למעשה למשרד האוצר, הבינוי, השיכון, הקרקעות ותכנון הערים. מטה הדיור, רשות מקרקעי ישראל, חברת דירה להשכיר, מינהל התכנון (ובפועל גם משרד הבינוי והשיכון) כפופים לשר האוצר. ראש מטה הדיור, הכפוף לשר האוצר, משמש גם יו”ר המועצה הארצית לתכנון ובנייה, יו”ר ועדת הרשאות תכנון ופיתוח ויו”ר הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות.
ההבטחות של שר האוצר בנושא הדיור לפני הבחירות, והמחויבות הפוליטית שלו לתחום זה, הפכו לדומיננטיות בכלל פעולת המשרד. למעשה, תפקידיו המסורתיים של המשרד הוכפפו למטרה המרכזית — הישגים של שר האוצר בתחום הדיור. תוכנית הדגל של שר האוצר — מחיר למשתכן — ממומנת במיליארדי שקלים על חשבון כלל הציבור, באמצעות אפיק מימון חוץ־תקציבי שאינו נרשם מבחינה חשבונאית בספרי התקציב.
מדיניות כזו עומדת בסתירה מוחלטת לתפישת האחריות של משרד האוצר בעידן שאחרי תוכנית הייצוב של 1985. הסכמי הגג שמקדמים הקמת שכונות חדשות ברשויות מקומיות רבות כרוכים לעתים קרובות בהחלטות של משרד האוצר לממן מחלפים ותשתיות אחרות, שאין להם שום קשר לבניית השכונה החדשה או הצדקה כלכלית במונחי עלות־תועלת. התוספות שקיבל משרד האוצר בנושא בנייה ודיור עלולות לחסל את החוזקים המסורתיים והייחודיים של המשרד.
הלקחים המתבקשים הם פשוטים מאוד: בממשלה הבאה כדאי למנות שר אוצר שהוא בעל ברית פוליטי של ראש הממשלה, ושאין לו שאיפות להפוך לראש הממשלה בעתיד הנראה לעין. בנוסף, יש להסיר ממשרד האוצר את כל התוספות מתחום הבנייה והדיור. תחומי ביצוע אלה הם חשובים מאוד ויש היגיון רב בשילובם במשרד ממשלתי אחד, אך משרד האוצר בוודאי אינו האכסניה המתאימה לכך. אפשרות ראויה שניתן לשקול היא להקים משרד מאוחד לתחומי השיכון והתחבורה, שיכלול בין היתר גם את רשות מקרקעי ישראל ואת מינהל התכנון.
המאמר פורסם לראשונה בדה מרקר
