פורום קהלת פועל לביצוע החלטת הממשלה בדבר קציבת כהונת פקידים בכירים

רקע

ביום 7 בספטמבר 2008 קיבלה ממשלת ישראל ה-31 החלטה הקובעת הסדרים לקציבת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים בהתאם לשלוש קטגוריות שנקבעו בה: כהונה שאינה ניתנת להארכה, כהונה הניתנת להארכה, וכהונה לתקופת זמן מינימלית שאיננה קצובה. בהחלטת הממשלה הוקם גם צוות מקצועי לגיבוש הצעה לרשימת המשרות הבכירות לכל אחת מן הקטגוריות והצעה למשך התקופות. הצעת הצוות התקבלה ביום 8 בפברואר 2009. ביום 27 בדצמבר 2009 קיבלה הממשלה ה-32 החלטה על קציבת כהונתם של נושאי משרה מכהנים, כלומר החלטה לגבי דרך יישום החלטה הנ"ל לגבי נושאי משרה שמונו קודם שנתקבלה. ככלל, קבעה החלטה זו כי כהונתם של נושאי המשרה המכהנים תפקע בהתאם למועדים שנקבעו בהחלטות הקודמות. בד בבד הוחלט להקים ועדת חריגים שתהא מוסמכת לדון בכל מקרה פרטני שבו יתעוררו בעיות או קשיים ביישום החלטת הממשלה להחיל את ההסדר הקציבה על בעלי תפקידים מכהנים, ותהיה מוסמכת לדון בהארכת תקופת כהונה של נושא משרה, או במציאת תפקיד חלופי, אם תמצא כי מתקיימות נסיבות המצדיקות או מאפשרות זאת.

החלטת ועדת החריגים

בדצמבר האחרון התכנסה ועדת החריגים כדי לדון בארבע בקשות להארכת כהונה של ארבעה בכירים בשירות המדינה שכהונתם עמדה לפקוע (שניים מהם ביום המחרת, 31 בדצמבר 2012). שלוש מתוך ארבע המשרות סווגו בקטגוריה של כהונה שאינה ניתנת להארכה: כהונת הסטטיסטיקן הממשלתי; כהונת ראש הרשות המשפטית לטכנולוגיה ומידע והגנה על הפרטיות ומשרת משנה ליועץ המשפטי. בין שאר הטעמים לצורך בהארכת הכהונה נטען כי בשל קיומן של הבחירות לא ניתן למנות כעת נושאי משרה בכירים.
בפתח הדיון הדגיש יו"ר הוועדה, מנכ"ל משרד ראש הממשלה, את הערך החשוב שרואה הממשלה ברענון השורות על ידי קציבת הכהונה וכי יש בכך תועלת רבה לשירות הציבורי. יו"ר הוועדה הוסיף וציין כי מאז שהתקבלה החלטת הממשלה, במקום להיערך להחלפת נושאי המשרה, נעשתה הפנייה לוועדת החריגים לנוהג קבוע באופן המביא לזילות החלטת הממשלה והפיכתה לאות מתה. גם קיומן של בחירות, לדבריו, אינו מצדיק חריגה מכך, שכן ממילא מועדן בעת ההיא היה קרוב ולפיכך הפגיעה מהותרת המשרה בלתי מאויישת היא קצרת מועד. לגבי כל ארבעת הבכירים נחלקו דעות חברי הוועדה, ובהעדר הכרעה ההחלטה שהתקבלה היא שלא להאריך את כהונתם של כל הארבעה.

העתירה לבג"צ

נגד ההחלטה בעניינו של עו"ד יורם כהן, ראש הרשות למשפט, טכנולוגיה ומדע במשרד המשפטים, הוגשה עתירה לבג"צ בטענה כי הותרת תפקידו בלתי מאויש היא החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני. הסעד המתבקש בעתירה היה כי ועדת החריגים תקבל החלטה חדשה, להאריך את כהונתנו של ראש רמו"ט.

המכתב וחוות הדעת

אחד מדגלי פורום קהלת הוא חיזוק הדמוקרטיה הישראלית באמצעות ביסוס הפרדת הרשויות וחיזוק המשילות של נבחרי הציבור. במסגרת זו, עמדתו של הפורום היא כי החלטת הממשלה על קציבת כהונת הבכירים היא החלטה רבת חשיבות. הפורום רואה בחילופים עיתיים של בעלי התפקידים הבכירים בסיס למערכת יחסים נכונה ובריאה בין הדרג הנבחר לדרג הפקידות הבכירה, ותנאי ליכולתו של הדרג הנבחר ליישם את המדיניות שלשמה נבחר. הפורום סבור גם כי יש ערך עצמי לרענון השורות, למתן אפשרות לכניסת אנשי מקצוע חדשים לשירות הציבורי מעת לעת וכן למתן אפשרות לקידום לעובדים בדרגים הנמוכים יותר. מכל הטעמים הללו סבור הפורום כי הניסיון לדחות שוב ושוב את מועד סיום כהונתם של הבכירים הללו מסכל את יישום החלטת הממשלה, פוגע בשירות הציבורי ובאמון הציבור במערכת המינויים. לפיכך הפורום מוצא בנימוקיו של יו"ר ועדת החריגים לדחיית בקשות ההארכה טעם רב. בעיני הפורום, כינוסה של הוועדה כדי שתחזור בה מהחלטתה יפגע פגיעה כפולה ומשולשת: הן באינטרס הציבורי שבקציבת כהונת הבכירים, הן באינטרס הציבורי שהחלטות הממשלה יישומו ככתבן וכלשונן ולא יֵעקפו בדרכים עקלקלות, והן באמון הציבור במערכת המינויים בשירות הציבורי.
לפיכך פנה הפורום אל יו"ר הוועדה במכתב מפורט, ובו העניק גיבוי משפטי להחלטתו. אל המכתב צורפה חוות דעת משפטית מפורטת, ובה הוסבר מדוע ההחלטה סבירה, מדוע כינוס הוועדה בשנית מעורר קשיים משפטיים חמורים, ומה עלולות להיות ההשלכות של קבלת עמדת העותר. במענה לפניית הפורום הפנה מנכ"ל משרד ראש הממשלה את הפורום להליך המתקיים בעקבות הגשת העתירה.

בקשת ההצטרפות

בשלב זה פנה פורום קהלת אל בית המשפט בבקשה להצטרף לעתירה כידיד בית המשפט. כמי שעוסק בתחום האיזון שבין הרשויות, תקינות המנהל הציבורי והשקיפות בו, ביקש הפורום להצביע על חשיבות יישומן של החלטות הממשלה בכלל, והחלטה זאת בפרט, לאיזון הנכון שבין הרשויות ולאמון הציבור בהליך בחירת נושאי המשרה הבכירים בשירות הציבורי. בנוסף הצביע הפורום על ניגוד העניינים המהותי שבו מצוי היועץ המשפטי לממשלה כמי שאמור לייצג את עמדת חברי הוועדה שלא לקבל את בקשתו שלו להארכת כהונתם של שניים מבכירי משרדו. במצב זה של ניגוד עניינים סבר הפורום כי ראוי שיישמעו גם טענותיו של גורם חיצוני התומך בפה מלא בהחלטת ועדת החריגים, לאחר שבחן את ההיבטים העקרוניים של הסוגיה, ויכול להציג אותם בפני בית המשפט באופן שקול ומאוזן.

טענות הפורום

פורום קהלת סבור כי החלטתה של וועדת החריגים הייתה ראויה וסבירה וכי אין מקום לקבל את העתירה בעניינו של ראש הרמו"ט. אלו הן עיקרי טענות הפורום:

א. ראשית, ניתוח החלטתה של הוועדה, על רקע החלופות האחרות שעמדו בפני הגורמים האחראים על איושן של המשרות שעל הפרק, מלמד כי תליית ה'אשם' בכך שהמשרות נותרות בלתי מאויישות בהחלטת הוועדה היא לא פחות מאבסורד, שכן בידי שר המשפטים היתה הסמכות ואולי אף החובה למלא ממלא מקום כנהוג במקרים דומים. יתר על כן ה"חמרתו הוולנטרית" של היועץ המשפטי לממשלה להפסיק את פעולת ועדת האיתור בשל הבחירות אינה מוצדקת במקרה זה. הנוהג המשפטי של איפוק בעניין מינויים בתקופת הבחירות כולל גם את החריג לפיו צורך חיוני יגבר על העדפה שלא למנות בעלי משרה בתקופה זאת. חריג זה אף אומץ בהנחיית היועמ"ש עצמו. לא ניתן לאחוז במקל משני קצותיו: מצד אחד לטעון כי המינוי כל כך דחוף עד כדי אי-סבירותה של ההחלטה שלא להאריכו, ומאידך להחמיר מעבר לשורת הדין ולהימנע מלמנות מחליף חרף האפשרות החוקית לעשות זאת.
לסיום נקודה זאת סבור הפורום כי גם לגופו של עניין לא ניתן לומר כי מדובר בהחלטה בלתי סבירה באורח קיצוני, שכן מדובר בפרק זמן קצר עד אשר יאוישו המשרות, ולפיכך ספק עד כמה הפגיעה גדולה. תקופת הבחירות חלפה עברה לה ופעילות ועדות האיתור יכולה כבר להתחדש גם לדעת ה"מתנדבים להחמיר". מנגד, אל מול שיקול ה"נזק" שבהותרת תפקיד בלתי מאויש, העניק יו"ר הוועדה מעמד של בכורה לצורך ביישום החלטת הממשלה והטמעתה בשירות המדינה. שיקול זה הוא כמובן שיקול רלוונטי וענייני. החלטות ממשלה אינן מתקבלות לשווא, וקביעת מדיניות של היצמדות להוראותיהן ולרוחן כדי ליישם אותן ולהגשים את תכליתן היא מהלך ראוי.

ב. שנית, בחינת הסוגיה מבחינת ההליך המינהלי, מעלה כי אף שאין עקרון סופיות על החלטות מנהליות, רשות מנהלית רשאית לחזור בה מהחלטותיה רק בהתקיימם של טעמים כבדי משקל, כגון שינוי נסיבות מהותי, טעות, או אי חוקיות של ההחלטה. טעמים אלו אינם מתקיימים בענייננו. לפיכך, אף אילו היה שמץ של צדק בטענות העותר, כינוסה של הוועדה מחדש מעורר קשיים חמורים מבחינת אמון הציבור בהליך המינהלי ובהליך מינוי הבכירים, ולו מטעם זה לא ניתן ליתן לעותר את הסעד המבוקש.

ג. לבסוף מתנגד הפורום לקבלת העתירה בשל המשמעות העקרונית של החלטה כזו. קבלת טענות העותר כי וועדת החריגים אנוסה להאריך את כהונתו של בעל משרה עד אשר ימונה לו מחליף משמעותה היא פירוק למעשה של שיקול הדעת מן הוועדה, והעברת מירב שיקול הדעת בקבלת החלטה על הארכת כהונת בכירים לידי היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה. מצב שכזה אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה ואף מביא לידי סיכול מימושה.

הדיון בבג"צ

ביום 31 בינואר 2013 התקיים בבית המשפט העליון דיון בעתירה ובבקשת ההצטרפות של הפורום. בתחילת הדיון פנתה כבוד המשנה לנשיא, השופטת נאור אל נציג הפרקליטות והביעה חוסר שביעות רצון מכך שהופסקה פעולתן של ועדות האיתור מחמת הבחירות, מה שגרם למצב של משרות לא מאויישות. כבוד השופט סולברג הקשה מדוע לא מונה ממלא מקום ואילו כבוד המשנה לנשיא הוסיפה והקשתה על נציג המדינה מדוע בשלב הנוכחי, לאור הודעתם על כך שהם מבקשים את כינוס הוועדה מחדש, לא תכונס הוועדה מייד.

לבסוף פנתה כבוד המשנה לנשיא אל ב"כ הפורום עו"ד ארליך ושאלה לפשר התערבות הפורום. ארליך טען כי לאור הודעת המדינה על פניית היועמ"ש לממשלה לכינוס מחודש של ועדת החריגים, אין מי שייצג את עמדת יו"ר הוועדה וכי הפורום בא בשם האינטרס הציבורי של יישום החלטת הממשלה על קציבת הכהונה, אינטרס שכאמור אינו מיוצג.

בסופו של הדיון הורה בית המשפט למדינה למסור לו עדכון בתוך עשרה ימים, כאשר יומיים לאחר העדכון ימסור העותר לבית המשפט את עמדתו בנוגע להמשך ההליך. כמו כן, נקבע כי ההחלטה בנוגע לבקשת ההצטרפות של הפורום תידון אם יימשך ההליך, ככל שיהיה בכך צורך.