איך פועלת ממשלה לקראת ואחרי בחירות, כשברור שהולכת לקום ממשלה אחרת? איך אמורה להתנהל בינתיים המדינה? לפי חוק היסוד, ממשלה נחשבת “ממשלת מעבר” רק אם התפטרה, או לאחר שנבחרה כנסת חדשה. לממשלה כזו נתונות לפי החוק כל הסמכויות שהיו לה קודם לכן. אולם בית המשפט העליון הטיל מגבלות על ממשלת מעבר: עליה לפעול בריסון ולבצע רק פעולות שוטפות או דחופות.
היועץ המשפטי לממשלה החליט למעשה להרחיב את תקופת המעבר הזו. הוא מורה לממשלה להתנהג כממשלת מעבר כבר מעת שהתקבל בכנסת חוק לפיזורה. התוצאה היא שבישראל מכהנות במשך תקופות ארוכות ממשלות עם הגבלות נרחבות על תפקודן. זה קורה גם ללא המצב הפוליטי הייחודי של השנתיים וחצי האחרונות, שבמהלכן מכהנת ממשלת מעבר כמעט ברציפות. בכמעט 30% מהזמן ב-12 השנים האחרונות, מאז הקמת הממשלה ה-32, כיהנה כאן ממשלת מעבר.
בכל עת שמוכרזות בחירות, פונה היועץ המשפטי אל הממשלה ומודיע כי מעתה כל החלטה החורגת מפעילות שוטפת טעונה חוות-דעת מקדימה של יועץ משפטי. פעולות יותרו רק אם יש אינטרס ציבורי דוחק לבצען. היועץ המשפטי לממשלה, כידוע, רואה את עצמו כמי שממונה על האינטרס הציבורי, ולפיכך בסמכותו לקבוע היכן ישנו אינטרס ציבורי דוחק. התוצאה היא שבמשך תקופות ארוכות, אחוזים ניכרים מחייה של מדינה, כל החלטה תלויה מראש בשיקול-דעתו של יועץ משפטי. הסוגיה הפכה לצומת משטרי אסטרטגי.
כאן צריך להעיר כי הקריטריונים לגבי מה אסור ומה מותר הם חמקמקים ביותר. גם פסיקת בית המשפט העליון אינה מצטיינת בעקביות או בבהירות. זכור היטב כיצד אסר בג”ץ על ממשלת המעבר בשלהי 1999 לסגור את הנציגות שפתח אש”ף בירושלים (באוריינט-האוס), אך בשנת 2001 בחר שלא למנוע קיום משא-ומתן להסדר קבע עם הרשות הפלסטינית מטעם ממשלת מעבר (שאף לא נהנתה מאמון הכנסת).
אז איך מפעיל היועץ המשפטי לממשלה את הסמכות הזו? האם המגבלות שמטיל על ממשלות מעבר עקביות, הגיוניות ותואמות את פסיקת בג”ץ?
התשובה היא שאנחנו פשוט לא יודעים. ניתן היה לצפות כי תהיה שקיפות גמורה בשיקוליהם של יועצים משפטיים בסוגיה, והמקרים שבהם מופעלת סמכות קונסטיטוציונית עצומה זו יהיו חשופים לציבור. אולם אלה מתפרסמים רק לעתים רחוקות, כשיש ליועץ המשפטי או לשר אינטרס מובהק בחשיפה. איננו יודעים כמה יוזמות ממשלתיות נקברו, בצדק או שלא בצדק, בשל החלטת יועמ”ש על מניעה בתקופת בחירות. איננו יודעים מהם השיקולים.
לפני כשנתיים שלחנו למשרדי הממשלה השונים בקשה לפי חוק חופש המידע, לחשוף את חוות-הדעת המשפטיות העוסקות בשאלה זו. להפתעתנו, היועץ המשפטי לממשלה הורה לכל המשרדים הוראה גורפת – לא למסור לנו דבר. אין ספק כי זו החלטה בלתי חוקית, שהרי לפי חוק כל רשות צריכה למסור כל מידע למעט אם מתקיימות לגביו עילות ספציפיות המנויות בחוק.
במהלך שני דיונים בבית המשפט המחוזי בירושלים הבהירה השופטת דנה כהן-לקח ליועץ המשפטי לממשלה מהו החוק. עתירתנו התקבלה למעשה, אך מאבקו של היועץ המשפטי לממשלה להטלת איפול על חוות-הדעת האלה צלח: פסק הדין רק פירק את המתרס המלאכותי שבנה. כעת על כל משרד ומשרד לבחון כל חוות-דעת באופן פרטני, האם ישנה מניעה למוסרו. הדרך עלולה להיות ארוכה. יש חשש שבצאלח-א-דין ימשיכו להערים קשיים על מסירת המידע.
צריך לדעת שמדובר בהחלטות שלהן השפעה כבירה. הן על ניהול המדינה, הן על חיינו כאזרחים. הנה קמצוץ, מדגם המתבסס על מה שנודע כשפורסם בתקשורת בהקשרים שונים: קביעת גבול שיפוט של מועצה אזורית; הכרה ביישוב חדש בבקעה; מינוי מפכ”ל קבוע; קידום חוק המצלמות בפיקוח על טוהר הבחירות; הקמת ועדות חקירה בעניין מח”ש והעלאת הפלאשמורה; הפרטת גלי צה”ל; התוכנית הכלכלית של שר הכלכלה; מינוי ראש המוסד; והתקנת תקנות שקיפות לאגודות עותומניות. חלקן אושרו, חלקן נאסרו, ההנמקות נותרו חסויות, ואין איש יודע מהו קנה-המידה ל”דחיפות” ול’אינטרס הציבור’.
מה עומד מאחורי ההתנגדות לפרסום חוות-הדעת? מה גורם ליועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט להתלות בחששות מפני “אפקט מצנן” אם ייחשפו, או לטעון כי ישנו קושי עצום לאתרן? לא ניתן להימלט מהחשש כי מדובר בכוח הרב שהעניין מעניק ליועץ המשפטי. בחשיפה, בפיקוח ציבורי, בביקורת – יש פוטנציאל לשחיקת העוצמה והתלות ביועץ. מכאן מאבקו העיקש להמשיך לפעול בחשאי.
אולם החוק, שהיועמ”ש רואה את עצמו כמי שאמון על יישומו, מחייב אחרת. פעולות הרשות נעשות כברירת מחדל ב”חלון ראווה”, כפי שכתבה פעם השופטת אסתר חיות. כעת על היועץ המשפטי לפרסם את חוות-הדעת ולשמש דוגמה לרשויות בציות לחוק. השקיפות תסייע לכולנו לצלוח טוב יותר את תקופות הדמדומים השלטוניות שהפכו לנוף חיינו.
הטור הופיע לראשונה בגלובס
