כמו כל דמוקרטיה ליברלית מדינת ישראל זקוקה לבית משפט חזק ולשופטים עצמאיים שישמרו על שלטון החוק, על תקינות פעולת השלטון, ועל זכויות האדם והאזרח.
בעשורים האחרונים התחזק בית המשפט העליון באופן שהפר לחלוטין את האיזון בין הרשויות בישראל. בשורה של החלטות שינה בית המשפט את כללי המשחק ונטל לעצמו סמכויות שלא הוענקו לו, חלקן סמכויות חריגות בקנה מידה בינלאומי. בניגוד לתפיסה היסודית של שלטון החוק לפיה בית המשפט פוסק לפי הכללים שמעצב המחוקק, עיצב בית המשפט בישראל את הכללים של עצמו, ובכך צבר באופן חד צדדי כוח רב ללא מקור סמכות וללא לגיטימציה ציבורית. בד-בבד אימץ בית המשפט את הקביעה כי “הכל שפיט”, ובכך הפך בית המשפט את עצמו לגורם המכריע כמעט בכל מחלוקת ציבורית ופוליטית, גדולה כקטנה. כך התערב בית המשפט בהכרעות בנושאי חוץ, ביטחון, כלכלה, ואפילו בהחלטה מי יקבל את פרס ישראל.
רבות מההכרעות במחלוקות הפוליטיות שבעבר הוכרעו על ידי נבחרי הציבור – כמו קידום התיישבות, מימון אירועים התומכים בטרור או קוראים לחרם על ישראל, ואפילו ההחלטות על הטלת מס, מתן הטבות מס, הפרטת בתי כלא, או העלאת מחירים של מוצרי יסוד – הפכו לעניין שמובא לפתחו של בית המשפט להכרעה.
בית המשפט העליון פיתח עילות משפטיות חדשות כדי לבחון סבירות החלטות שלטוניות ואפילו לפסול מינויים ממשלתיים. הוא אימץ שיטת פרשנות שמאפשרת לסטות מהחוק וכוונת המחוקק. הוא יצר לעצמו סמכות יש-מאין לפסילת חוקים מכוח חוקי היסוד, לאחר שהכריז על דעת עצמו כי חוקי היסוד הם חוקה – מקרה יחיד בעולם כולו. לאחרונה אף החלו שופטי בית המשפט העליון לקדם את הרעיון שהם מוסמכים להתערב אפילו בחוקי היסוד או לבטל חקיקה מכוח עקרונות שלא מופיעים בחקיקה – רעיונות שנשללו מכל וכל במדינות דמוקרטיות אחרות.
התהליך הזה שינה את מעמדו ותפקידו של בית המשפט העליון מן הקצה. במקום שבית המשפט יבקר ויבלום החלטות בלתי חוקיות של נבחרי הציבור וגורמי הממשל, תפקיד קריטי במדינה דמוקרטית, הוא הפך לקובע מדיניות במקום נבחרי הציבור והגורמים המוסמכים. גם אם בית המשפט אינו בוחר להתערב בכל החלטה, הוא מחזיק ביכולת לעשות כן.
בית המשפט הפך את היועצים המשפטיים – באופן חד צדדי וללא עיגון חוקי – למי שיכולים להטיל וטו על החלטות ממשלתיות. כתוצאה מכך, יועצים משפטיים מתערבים במדיניות עוד בשלבי העיצוב המוקדמים שלה, לא מטעמים של חוק אלא מטעמים של סבירות, מידתיות, ועילות עמומות נוספות שפותחו או אומצו על ידי בית המשפט. כיום טוענים יועצים משפטיים שיש ביכולתם למנוע קידום חקיקה ממשלתית שלא מקובלת עליהם, ואף למנוע מהכנסת להסדיר את סמכויותיהם שלהם. שר שהחליט לנהוג בניגוד לייעוץ המשפטי ימצא את עצמו מתגונן בבית המשפט ללא ייצוג משפטי, ואף במצב שבו הייעוץ המשפטי לממשלה טוען נגדו. זו תופעה שאין לה אח ורע בעולם.
מצב דברים בו הכרעות ציבוריות ערכיות מתקבלות בידי משפטנים ולא בידי נבחרי הציבור – הוא מצב הפוגע בעקרונות דמוקרטיים בסיסיים של הכרעת הרוב וביכולת של אדם להשפיע על מדיניות בעזרת בחירה בנבחרי ציבור; מצבו שבו בית משפט מגמיש כל חוק, קובע את תוכנם של חוקי היסוד בעזרתם הוא פוסל חקיקה ואף רומז לאפשרות של פסילת חוקי היסוד – נפגע עיקרון שלטון החוק; ובעיקר – בית המשפט הפועל ללא לגיטימציה מאבד את אמון הציבור, ואינו יכול למלא את תפקידו החיוני לחברה.
התהליכים האלה פוגעים במנגנון הדמוקרטי, בתפקוד התקין של הרשויות, ובזכות של כל אחת ואחד מאיתנו להשפיע על גורלו בחברה דמוקרטית.
הרפורמה המשפטית שעליה הכריז שר המשפטים יריב לוין מבקשת לרפא את שיטת הממשל בישראל ולאזן את היחסים בין הרשויות. היא נועדה לתת מענה מקיף ויסודי לכשלים שתוארו לעיל. היא מבקשת להסדיר את כללי המשחק ואת האיזונים בין הרשויות בישראל, לטובת תפקוד טוב יותר של שלוש הרשויות, לטובת אזרחי ישראל, ולטובת חוסנה של מדינת ישראל.
להרחבה:
מנגנון בחירת השופטים הקיים בישראל חריג מאד ביחס למקובל במדינות דמוקרטיות בעולם. הרכב הוועדה לבחירת שופטים מעניק לשופטים זכות ווטו על כל מינוי של שופטים לבית המשפט העליון. כך נפגעת היכולת של המערכת ליצור גיוון בין השופטים הנבחרים, באופן שישקף באופן מהימן יותר את המארג החברתי בישראל.
הרפורמה המוצעת תסדיר את שיטת מינוי השופטים ותגביר את כוחה של הרשות המבצעת במינוי השופטים.
שיטת בחירת השופטים הנוכחית מבוססת על ועדה בת תשעה חברים. שלושה שופטים של בית המשפט העליון, שני נציגי לשכת עורכי הדין, שני שרים ושני חברי כנסת.
כיום, כדי לבחור שופטים לבית המשפט העליון נדרש רוב של שבעה מקרב חברי הועדה, וכך נתונה לשופטים (המצביעים לרוב יחדיו) זכות ווטו. כך נוצר בית משפט עליון שאינו משקף את הגיוון הקיים באוכלוסייה הכללית בישראל. זכות הווטו של השופטים בוועדה גם מסכלת מינויים של שופטים בטענה ש”יש להם אג’נדה”, כלומר תפיסה משפטית שונה מזו הרווחת בבית המשפט, או שלא קורצו “מהחומר הנכון”.
הרפורמה מבקשת להשוות את המצב בישראל למקובל במדינות רבות בעולם שבהן לממשלה יש דומיננטיות או בלעדיות בבחירת השופטים (קנדה, אוסטרליה, ניו זילנד, נורבגיה ועוד), וכן להוציא מהוועדה את נציגי לשכת עורכי הדין – שאינה אלא גילדה מקצועית שאינה נבחרת.
השינוי המוצע צפוי לאפשר בית משפט מגוון יותר, של שופטים בעלי ערכים שונים ותפיסות עולם משפטיות שונות.
חשוב להדגיש שהדבר לא יפגע בעצמאות השיפוטית. לממשלה תהיה דומיננטיות בבחירת השופטים, אולם רוב קואליציוני לא יוכל לסיים כהונת שופטים. השופטים ימשיכו לפעול בעצמאות מלאה מרגע שיבחרו.
הרפורמה מציעה גם את ביטול השיטה הנוהגת כיום למינוי נשיא לבית המשפט העליון – שיטת הסניוריטי שלפיה נבחר לתפקיד הרם השופט הוותיק ביותר. בית המשפט העליון הוא הגוף השלטוני היחיד שממנה על פי וותק. אין לשיטה זו הצדקה, ולא במקרה אין ממנים כך בישראל שרים, מנהלי בתי חולים, פרופסורים באוניברסיטאות או אלופים בצה”ל.
לקריאת המחקר המלא: “בחירת שופטים לבתי משפט חוקתיים – מחקר השוואתי” לחץ כאן
לאחר שהכנסת חוקקה את חוק יסוד כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד חופש העיסוק הכריז בית המשפט העליון על מהפכה חוקתית. הוא קבע שחוקים אלו מעניקים לו את הסמכות לפסול חקיקה ראשית של הכנסת והחליט כי ישראל הפכה לדמוקרטיה חוקתית, כלומר כזו שהפרלמנט שלה כפוף לחוקה. ברוב מדינות העולם יש חוקה הגוברת על חקיקה רגילה, אולם בית המשפט הישראלי הוא היחיד בעולם שיצר חוקה ‘יש מאין’ מבלי שהציבור ונציגיו היו שותפים ומודעים לעובדה שיצרו כזאת.
בית המשפט לא הסתפק בכך והוסיף להרחיב את חוקי היסוד תוך הכרה חוקתית בזכויות חדשות שלא נזכרו בחוקי היסוד, כולל זכויות שהושמטו מחוקי היסוד במכוון. הוא גם הרחיב את המעמד החוקתי לכל חוקי היסוד הישנים, כמו חוק יסוד הממשלה או הכנסת, למרות שכשנחקקו לא היתה כוונה שתפסל חקיקה מכוחם.
הרפורמה המוצעת מבקשת לייצב את המערכת ולהסדיר לראשונה בחקיקה את האופן שבו מוסמכים השופטים לפסול חקיקה. לאור משמעותו הכבדה של ביטול חוק שנחקק בכנסת, הרפורמה מציעה פרוצדורה ייחודית לביקורת החקיקה.
על פי הרפורמה, דיונים בפסילת חקיקה יתקיימו בהרכב מלא של בית המשפט העליון, ויידרש רוב מיוחד של 80 אחוזים מהשופטים לפסול חקיקה ראשית. הרפורמה מאפשרת ומעודדת דיאלוג בין הרשויות באמצעות פסקת התגברות שתאפשר לכנסת להתגבר על פסיקה שמבטלת חקיקה. משמעות הדבר היא שהכרעה ערכית של בית המשפט העליון תוכל להידחות על ידי הכנסת ברוב מוחלט של חבריה, ובכך תישמר המילה האחרונה בידיהם של נציגי הריבון הנבחרים.
המהפכה החוקתית התבססה על הטענה שלחוקי היסוד יש מעמד של חוקה, כלומר הם עליונים על חוקי הכנסת, ולכן בית המשפט יכול לפסול חקיקה שסותרת את חוקי היסוד. הטענה היא שבחקיקת חוקי היסוד הסמיך הריבון את בית המשפט לבקר מכוחם חקיקה, ולכן ביקורת החקיקה נעשית מכוחו של הריבון (העם). אולם בשנים האחרונות תמכו מספר שופטים באימוץ דוקטרינות שיאפשרו לבית המשפט להתערב ולפסול אפילו חקיקת יסוד. פסילת חוקי היסוד על ידי בית המשפט כורתת את הענף שעליו יושב הרעיון של ביקורת חקיקה רגילה ושוללת את הלגיטימציה הדמוקרטית שלה. למרות זאת, לא היסס בית המשפט העליון לדון בכובד ראש בעתירה נגד חוקיותו של חוק יסוד ישראל מדינת הלאום של העם היהודי, חוק-יסוד שנחקק ברוב מוחלט בכנסת אחרי דיונים שארכו כעשור. חלק משופטי בית המשפט סבורים כי ניתן להתערב בחקיקת חוקי יסוד מטעמים מהותיים ופרוצדוראליים.
הרפורמה תבהיר שביקורת שיפוטית על חוקי היסוד אינה אפשרית ושבית המשפט לא יכול להעמיד את עצמו מעל חוקי היסוד. תפקידו לפעול במסגרת החוקית ובכפוף לה ולא להפוך את עצמו לשליט-על שפועל לקדם ערכי מוסר שבהם מחזיקים שופטיו בניגוד להכרעת הציבור.
הסדרת סמכויות היועצים המשפטיים לממשלה
ליועצים המשפטיים לממשלה תפקיד חשוב ביותר בסיוע לקידום המדיניות הממשלתית על פי דין. אין מחלוקת על כך שהממשלה ושריה כפופים לחוק ורשאים לפעול במסגרתו בלבד. אבל היועץ הוא יועץ, ואין לתת בידו זכות וטו. אין ליועץ משפטי לגיטימציה דמוקרטית לקבוע מדיניות ולהורות לשר כיצד לנהוג. לא במקרה אין עוד מדינה דמוקרטית בעולם שבה יש כוח רב כל כך בידיו של היועץ המשפטי לממשלה או בידיו של גורם בלתי נבחר אחר.
הרפורמה המוצעת מבקשת להסדיר את היחסים בין היועצים המשפטיים לממשלה ושריה. היא תמנע את יכולתו של היועץ המשפטי לממשלה להטיל וטו על קידום חקיקה ממשלתית, והיא תפסיק את המצב הקיים כיום שבו מדיניות הממשלה או שר עלולה (גם אם במקרים חריגים) שלא לקבל ייצוג משפטי כאשר מוגשת עתירה נגדה.
הרפורמה מציעה להשיב את המצב לקדמותו דרך אימוץ מסקנות של ועדת אגרנט שדנה בשאלת היחסים שבין היועץ המשפטי לממשלה והממשלה. ניסיון העבר וההווה מלמד שברובם המוחץ של המקרים עמדתם של היועצים המשפטיים תתקבל, ויש לקוות שהמקרים יוצאי הדופן יהיו מעטים. אולם לשר ולממשלה תשמר הסמכות לפעול בניגוד לעמדת היועצים אם לא השתכנעו שעצתם משקפת את החוק המחייב, תוך נשיאה מלאה באחריות על הכרעותיהם, וכאשר בית המשפט יכריע אם ייטען שהיא איננה חוקית.
לקריאת הנייר המלא: הייעוץ המשפטי לממשלה לחץ כאן
בית המשפט העליון פיתח דרך להתערב בהחלטות ממשלתיות שנראות לא בלתי רצויות. לא מדובר בביקורת שיפוטית בשל הפרת חוק, אלא במקרים שבהם ההחלטות התקבלו בסמכות ובהליך קבלת החלטות תקין, ללא פגיעה בלתי מוצדקת בזכויות וללא סיבה חוקית לפסול את ההחלטה, מלבד העובדה שהשופטים סבורים שהיא החלטה גרועה או שהם היו מעדיפים החלטה אחרת. זו “עילת הסבירות”.
בית המשפט העליון עושה בעילת הסבירות שימושים מגוונים. באמצעות עילת הסבירות מונעים שופטים מינויים ממשלתיים, כופים את הממשלה להכניס לישראל זרים, בולמים תהליכים ממשלתיים כמו סלילת כבישים, ומגבילים את פעילותן של ממשלות ישראל בתקופת בחירות. במקרים רבים השימוש בעילת הסבירות נעשה על ידי היועצים המשפטיים, עוד בשלבים המוקדמים של הליך קבלת ההחלטות. כך, למשל, אסרו המשפטנים בתקופת בחירות העלאת עולים מאתיופיה, הקמת ועדת בדיקה לנעשה במח”ש וסגירה של האוריינט האוס הפלסטיני בירושלים, אולם אפשרו בתקופת בחירות ניהול משא ומתן עם הפלסטינים והסורים וחתימה על הסכם עם לבנון להעברת שדות גז. השופטים אסרו על שר בממשלת נתניהו למנות מפכ”ל והתירו לשר בממשלת לפיד למנות רמטכ”ל. השאלה מה סביר תלויה תמיד בנסיבות אך גם במתבונן. היכולת לפסול החלטות בשל סבירותן מייצרת סטנדרט לא צפוי ולא אחיד, המשתנה בהתאם לעמדת הגורם המשפטי. התוצאה היא מערכת משפטית נטולת כללי משחק ידועים, אשר בה מתקבלת הכרעה על פי נטייתו האישית של השופט או אף היועץ המשפטי.
חשוב להדגיש: ביטול עילת הסבירות, כפי שמוצע ברפורמה, לא ימנע ביקורת שיפוטית ולא יביא לפגיעה בזכויות אדם. רוב העילות המרכזיות של המשפט המינהלי יישארו כפי שהן: לרשות אסור לפעול ללא סמכות או בניגוד לחוק, אסור לה לפעול בשרירות או בהפליה, אסור לה לשקול שיקולים זרים וחובה עליה לקיים הליך הוגן קודם קבלת החלטה. ביטול עילת הסבירות ידרוש מבית המשפט להפעיל את הביקורת על יסוד משפטי מוצק ולא על בסיס השקפה ערכית או העדפות אחרות של שופטים, ותותיר את ההחלטות הערכיות לנבחרי הציבור.
האם הרפורמה לא תפגע באיזונים והבלמים הנחוצים בשיטת משטר דמוקרטית?
איזונים ובלמים חיוניים לדמוקרטיה. דמוקרטיה מודרנית חייבת לשמור על הפרדת רשויות, על זכויות אזרח, ולהקפיד על עיקרון הכרעת הרוב. הרפורמה נועדה לחזק את כל אלו בכך שתאזן את היחסים בין הרשויות ותחזיר למקומו הראוי את עיקרון הכרעת הרוב.
הדמוקרטיה הישראלית צפויה להתחזק מהרפורמה תוך שמירה על בלמים ואיזונים מפני הפעלת כוח שלטוני בלתי מבוקר של הכנסת והממשלה.
בית המשפט יוכל בהרכב של שלושה שופטים לבטל החלטות של הממשלה, משרד ממשלתי או רשות אחרת שיתקבלו בניגוד לדין – בדיוק כמו היום. בית המשפט גם יוכל לפסול חקיקה של הכנסת שתפגע בחוקי היסוד אולם פסילת חקיקה תדרוש הרכב מלא של השופטים ורוב מיוחד.
שיטת מינוי השופטים החדשה תאפשר להגדיל את הגיוון בבית המשפט ותאפשר גם בחירה בשופטים בעלי תפיסות עולם משפטיות מגוונות. כך יגבר האמון בבית המשפט תוך שמירת העצמאות ואי-התלות של השופטים.
ישנם מנגנוני ביקורת נוספים שיבלמו מחוקק פוגעני וימנעו התגברות בקלות דעת על הכרעות שיפוטיות חוקתיות. ראשית, הציבור עצמו, אשר לא יבחר בחבר כנסת או במפלגה שתנהג בצורה לא ראויה או לא אחראית. שנית, הניסיון בעולם מלמד כי כאשר בית המשפט קובע שחקיקה פוגעת בזכויות שלא כדין, ברוב מוחלט מהמקרים, המחוקק מקבל את עמדת בית המשפט, גם אם יש לו סמכות להתגבר עליה.
שלישית, גם המבנה של הפוליטיקה הישראלית וריבוי המפלגות בישראל משמשים בלם מפני חקיקה פוגענית. מעטות הממשלות המצליחות להשלים קדנציה מלאה בישראל, וממשלה עלולה ליפול אם תפעל באופן שאינו מקובל על כל חברי הקואליציה.
איזונים ובלמים חיוניים לדמוקרטיה הישראלית והם ימשיכו להתקיים. גם קודם שבית המשפט הכריז על מהפכה חוקתית והחל לפסול חוקים, קודם שברא את עילת חוסר הסבירות, וקודם שהיועץ המשפטי לממשלה הפך לרשות עצמאית – התקיימו איזונים ובלמים בדמוקרטיה הישראלית, ובית המשפט העליון ידע לרסן את הממשלה ולשמור על זכויות האדם. האיזונים האלה ימשיכו להתקיים גם לאחר הרפורמה.
