הועדה להקטנת התחרות בענף המזון

בעקבות המחאות על יוקר המחיה בקיץ 2011, מונו שתי ועדות רשמיות לבחינת הבעיה ולהצעת דרכים לפתרונה. ועדת טרכטנברג מונתה על-ידי ראש הממשלה על מנת להציע פתרונות לכלל מעמד-הביניים בישראל, ואילו ועדת קדמי מונתה על-ידי שרי האוצר והתמ"ת על-מנת להציע המלצות בנוגע למחירי המזון. שתי הוועדות אבחנו בצורה מקצועית את הגורמים למחירי המזון המנופחים לצרכן הישראלי. האשם העיקרי, כך הן קובעות בצדק, נופל על השיטות המונופוליסטיות הרווחות בענף המזון, אשר אינן רק נתמכות על-ידי המדיניות הממשלתית הרשמית, אלא הן במידה רבה גם נוצרות בגללה.

האבחון מדויק

דו"ח טרכטנברג מתעמת באומץ עם בעיה מבנית ידועה במשטר הרגולטורי הישראלי והבינלאומי: "הרגולטור השבוי". משמעותה היא שלעתים הרגולטור מקדם את האינטרסים של "גופים מפוקחים וקבוצות לחץ" על חשבון "האינטרס של כלל הציבור". כאשר הדו"ח מתייחס למחירי המזון, הוא אינו נמנע מלהתייחס לתפקיד המכריע של המדינה בהעלאת המחירים על-ידי יצירת שוק דל בתחרות בענפי הייצור והיבוא. במיוחד הוא מציין את:

רמת הריכוזיות הגבוהה במקטע הייצור/הייבוא של מוצרי המזון במשק הישראלי ובהגנות מפני תחרות… שמעניקה המדינה לענף מזה שנים רבות. החל בחוקי ההסדרה של ענפי הגידול החקלאי והפטור מחוק ההגבלים העסקיים וכלה במכסי מגן גבוהים במיוחד ומכסות יבוא קבועות. למספר מצומצם של יצרנים ויבואנים מקומיים.

דו"ח הביניים של ועדת קדמי מצביע על תופעות לוואי נוספות של הרגולציה: הגדלה ישירה ועקיפה של עלויות וצמצום תחרות. בנוסף קובע הדו"ח: "לעסקים קטנים חיסרון משמעותי בהתמודדות עם רגולציה לעומת עסקים גדולים". ביחס להשפעה המתפשטת של ההגנה בפני תחרות זרה, נכתב: "להמחשה, הטלת המכסים על יבוא גבינות, שמטרתו לכאורה הגנה על ייצור החלב הגולמי ברפתות, מגן למעשה גם על יצרניות הגבינות המקומיות (תנובה, שטראוס, טרה, גד וכד') מפני תחרות בינלאומית".

המלצות החקיקה הפוכות להגיון הדו"חות

עד כאן, טוב ויפה. אך לאחרונה פרסמה ועדת קדמי תזכיר חוק שנועד לקדם את יישום דו"ח הביניים, והנה, עולם הפוך: המלצות החקיקה שפרסמה לאחרונה ועדת קדמי סותרות לחלוטין את אבחנותיה שלה בדו"ח. למרבה הפלא, המלצות החקיקה של הועדה מקדמות דווקא את האינטרסים של אותם מונופולים מבוצרים – אותם היא מבקשת לכאורה להחליש – והן עלולות להביא לידי עלייה בעלויות ולעוד צמצום בתחרות בשוק המזון הישראלי.

כך ההמלצה על סדרה שלמה של תקנות, שיטילו עול כבד על הענף הקמעונאי. כפי שהבהיר דו"ח טרכטנברג, ענף זה אינו המטרה הנכונה. המקור למחירי המזון המנופחים נעוץ בעיקר בענפי הייצור והייבוא, לא באלו של ההפצה והקמעונאות. בנוסף, התקנות המוצעות מייצרות עודף רגולציה מונעת תחרות, לה, כאמור, מתנגד דו"ח הביניים של ועדת קדמי.

כמה דוגמאות לתקנות המוצעות בתזכיר החוק: לאסור על המפיצים לסדר את המוצרים על המדפים בחנויות הקמעונאיות (שיטה נפוצה, שמסוגלת להקטין עלויות); לדרוש, בנסיבות מסוימות, אישור מיוחד לפתיחת חנות; לדרוש מהחנות לפרסם כמויות עצומות של נתונים מפורטים באינטרנט. התקנות הללו יגדילו עלויות, אך לא ישפרו באופן משמעותי את התחרות. הרי אין צורך ליידע את הצרכנים שרשתות המזון הגדולות יקרות; אם לא היו יודעים, לא היו יוצאים לרחובות בהמוניהם.

כך גם הצעת התזכיר להטיל על המפרים עונשים חמורים יותר, והפיכת הפרות רגולטוריות רבות לעברות פליליות. לעונשים חמורים יש השפעה מצננת בלתי-נמנעת, הם מרתיעים אפילו פעילות מותרת מחמת החשש מסנקציות.

התזכיר מציע אמנם להטיל חלק מן התקנות והסנקציות רק על חברות גדולות. אך הדבר ירתיע דווקא חברות בעלות פוטנציאל לגדול ולהפוך לחלופה ממשית לחברות השולטות כיום בענף. בכך יונצח המצב הנוכחי, בו הפירמות המובילות עומדות מול שלל רשתות קטנות, שאינן יכולות לערער את הדומיננטיות שלהן. מה גם שהחברות הגדולות ערוכות היטב להתמודד עם תקנות שכאלה; יש להן קשרים שוטפים ומפותחים עם הרגולטורים, והנוכחות האינטרנטית שלהן מפותחת היטב. החברות הקטנות, לעומת זאת, יתקשו לעמוד בתקנות הנוספות.

לשמור על עקיבות כלכלית

יש לשבח את ועדות טרכטנברג וקדמי על העמדה האמיצה שנקטו כאשר עמדו על הסיבות האמיתיות למחירי המזון הגבוהים בישראל. אך החקיקה שמציעה ועדת קדמי אמיצה פחות, וסותרת את קריאתן של הועדות להפחתת הרגולציה. התפנית החדה של הועדה מבליטה את חשיבות הקריאה של דו"ח ועדת טרכטנברג לרגולטורים, שידעו לעמוד איתן בפני קבוצות לחץ ולדאוג בראש ובראשונה לאינטרס הציבור.

הצעד המתבקש הבא הוא חקיקה אשר תרים את הכפפה שהטילו שתי הועדות: הפחתת נטל הרגולציה, ובעיקר סילוק המחסומים בפני תחרות בינלאומית ומקומית בענף המזון.