הנכד שלי, בן 13, מתעניין בנעשה במישור הציבורי. הוא גילה לתדהמתו שקיים דבר בשם ‘חוק ההסדרים’, שמסונף באורח קבע ולתקציב המדינה. אחרי שהנכד שלי חקר את הנושא, החליט שמדובר בתופעה בעייתית. הוא צודק: כמעט כל מי שמבין בדבר מסכים.
חוק ההסדרים מלווה את התקציב השנתי מאז שנת 1985. אף שמדי פעם מישהו תומך בקיומו, ההסכמה הכללית היא שהחוק איננו רצוי, והכותבים מתחרים זה עם זה על סיבות הגינוי. רוב הכעס מכוון נגד העובדה שחקיקה בו זמנית של נושאים כה רבים איננה מאפשרת דיון מעמיק במשרדי הממשלה ובוועדות הכנסת.
הבעייתיות מתחילה עם תקציב המדינה. במדינה דמוקרטית מודרנית, מקובל שהתקציב הוא האמצעי המרכזי לשלוט על הפעילות הכספית של הממשלה; לכך יש חשיבות גדולה, מאחר שבניגוד למשקי בית או לעסקים פרטיים המנהלים מאזן הכנסות והוצאות, ממשלה יכולה להמשיך להתקיים תקופה ארוכה עם הוצאות גבוהות בהרבה מהכנסותיה.
מהסיבה הזאת, כבר בתחילת שנות ה-50 הבין משרד האוצר את חשיבותו של התקציב למדינה מודרנית, והוקמה יחידה חדשה באוצר: אגף התקציבים. יעקב ארנון, הממונה הראשון על התקציבים, גייס צוות של כלכלנים צעירים שתפסו במהירות מקום מרכזי בניהול כספי הממשלה. מצב זה המשיך שנים רבות.
כאשר הצטרפתי לאגף התקציבים בשנות ה-70, הייתה אווירה כללית של עליונות, הן בדיונים מול משרדי הממשלה, הן בדיונים פנימיים בתוך משרד האוצר. המשרד היחיד שלא קיבל תכתיבים מאגף התקציבים היה משרד הביטחון.
לקראת שנות ה-80, המצב השתנה; משרדי הממשלה התחילו להעסיק בעצמם כלכלנים שידעו להתנגד לקביעות לא נוחות של אגף התקציבים, והמשק הישראלי גדל והתפתח והפך להיות יותר ויותר מורכב. ואז הגיעה המכה של היפר-אינפלציה, ובתוכה משבר מניות הבנקים, והמשק הישראלי נכנס לצרות.
כדי לצאת מן המצב הקשה, הממשלה ה-21 (ממשלת הרוטציה הראשונה, שנתמכה על ידי כמעט 100 חברי כנסת) הפעילה את תוכנית הייצוב הכלכלית של שנת 1985. לא נוכל לדון כאן בעומק על תוכנית מיוחדת זו, אבל נתמקד בפרט אחד מרכזי אותו הזכרנו קודם – חוק ההסדרים.
על מנת להחזיר את המשק למסלול, מכיני תוכנית הייצוב הכלכלית הבינו שצריך לבצע מספר רב של תיקוני חקיקה כדי לבטל החלטות שגויות של השנים הקודמות ועל מנת לתת תוקף לצעדים חדשים החיוניים לעצירת האינפלציה. הוחלט גם שחשוב להנהיג תיקונים אלה מיד וביחד. אי לכך, כל תיקוני החקיקה הדרושים חוברו ביחד לחוק אחד – חוק ההסדרים – והוצגו בכנסת כחלק בלתי נפרד מתהליך של העברת התקציב.
חוק ההסדרים התברר כמכשיר נוח לאגף התקציבים שאחראי על הכנתו, ומאז הוא נשאר. יש הסוברים שהוא ביטוי לחוזקו של האגף, ואף של משרד האוצר כולו. יש בטענה זו קורטוב של אמת, אבל למעשה מדובר בחוזקה מן הסוג הלא רצוי, המסתירה חולשה בסיסית.
במצב מתוקן, לא היה צורך כלל בחוק ההסדרים, אלא אגף התקציבים היה משכנע את משרדי הממשלה וועדות הכנסת בנחיצות השינויים הדרושים בדיונים מסודרים לאורך השנה, מתוך הסתייעות בגורמים אחרים, כגון יתר יחידות האוצר, משרד ראש הממשלה ובנק ישראל. כמובן: הכל בהובלת אגף התקציבים.
הסיבה שזה לא קורה: אגף התקציבים אינו מסוגל להוביל את המערכת בביצוע שינוי החקיקה והנהלים הדרושים לשמירת מסגרת התקציב בתהליך מסודר, מאחר שהוא סובל ממחסור בעובדים, והמעטים הנמצאים הם ללא הידע והניסיון הנחוצים למשימת שינוי החקיקה בדרך המקובלת.
האגף מונה רק עשרות עובדים, רובים עם שנות ניסיון מועטות כעובדי ממשלה והשכלה מינימלית בסטנדרטים של היום. בדרך כלל הם בעלי תואר ראשון בכלכלה; לפעמים, תואר שני באחד ממקצועות המנהל. העובדים האחראים לתקציב הביטחון לא מבינים בביטחון; העובדים האחראים לתקציב החינוך לא מבינים בחינוך; העובדים האחראים לתקציב הרשויות המקומיות לא מבינים בשלטון מקומי וכדומה.
במצב זה, אין לאגף התקציבים אפשרות להתאים את פרטי החקיקה לצורכי התקציב בצורה מכובדת ועניינית, ולכן הוא מפעיל את הנשק היחיד שנשאר לחלשים: כוח הזרוע. במקרה זה – חוק ההסדרים.
כאשר הקימו לפני שבעים שנה את אגף התקציבים ומערכת התקצוב שהוא מפעיל, הם היו כה מוצלחים, שמשרד האוצר לא מצא עד היום מקום לשנות אותם. אבל צוות הכלכלנים הצעירים שהתאים לשנים הראשונות של המדינה כר איננו מתאים לעולם של היום. המשק הישראלי התפתח ללא היכר, ומתבקש שהגורמים המנווטים אותו יתאימו את עצמם לסטנדרטים החדשים.
לא רק העובדים תקועים בעבר. תקציב המדינה עצמו נשאר באותה מתכונת שהייתה: רשימה אקראית של כותרות ומספרים, כאשר כל מספר מבטא הוצאה לשנה אחת. הפירוט והמיון של התקציב משתנים ממשרד למשרד, בדרך כלל ללא תבנית הנראית לעין.
בנוסף, הבסיס העיקרי של התקציב נשאר עדיין שנה גרגוריאנית אחת, למרות הרכש הרב-שנתי של כמה משרדים (כדוגמת הרכש של משרד הביטחון), התכנון על בסיס הלוח העברי (כדוגמת משרד החינוך) ונטל ההתחייבות הפנסיונית של הממשלה. ניסיונות לתיקון הבעיה לא נחלו עד כה הצלחה מרובה.
מהסיבה הזו, הצעד הראשון והקריטי ביותר שצריך לעשות הוא לעבות את אגף התקציבים. יש להעמיד בראש האגף דמות כלכלית מן השורה הראשונה. הממונה על התקציבים לא אמור להיות פחות חשוב מעובדי הציבור האחרים האחראים על מגזרי מפתח של פעילות הממשלה: היועץ המשפטי לממשלה, המפכ”ל, נגיד בנק ישראל או נציב שירות המדינה. אף שהממונים על התקציבים של השנים האחרונות היו ללא ספק כלכלנים טובים ופקידים מסורים, הם לא היו ברמה התואמת את התפקיד.
בנוסף, מתחת לממונה על התקציבים יש להעמיד בראש כל תחום עובד בעל ידע וניסיון מתאים. על האגף להכין נוהל תקצוב שיקבע באופן ברור איך בונים הצעת תקציב, כדוגמת התכ”ם של החשב הכללי או התקשי”ר של נציבות שירות המדינה. במסגרת זו ניתן יהיה להתקדם לקראת מציאת פתרונות לביות הרבות במערכת התקצוב הקיימת, שרק חלקן הוזכרו פה.
צעד נוסף רצוי הוא מיסוד התפקיד של תקציבן בתוך המשרדים. בכל משרד ממשלתי ישנו פקיד האחראי על ניהול תקציב המשרד ועל הקשר עם אגף התקציבים. מסיבות שונות, תפקיד זה אינו ממוסד, למרות החלטת ממשלה בעניין. אין אפילו שם מוסכם לתפקיד, אין תיאור תפקיד ואין הגדרת סמכויות. מיסוד התפקיד ישפר מאוד את הקשר בין המשרדים ואגף התקציבים וייטיב את איכות ההחלטות התקציביות.
עברו 70 שנה מאז הקמת אגף התקציבים; הנהגת שיטת תקצוב התאימה לזמנה, אבל המבנה שהוקם במקור איננו מתאים לעדין הנוכחי. נראה שהגיעה העת לתיקון יסודי יותר. המדינה זקוקה לאגף תקציבים של המאה ה-21, המפעיל תקציב של המאה ה-21.
פורסם לראשונה בעיתון “משפחה”.
