הפגיעה בהחלת מנגנוני העדפת יצור מקומי במסגרת הפעלת קווי שירות בתחבורה ציבורית

במסגרת "קול קורא", ביקשה הרשות הארצית לתחבורה ציבורית לקבל את התייחסות הציבור לשאלת החלת מנגנונים של העדפת יצור מקומי במסגרת הפעלת קווי שירות בתחבורה ציבורית. בתוך כך, התבקשה התייחסות לשתי שאלות: הראשונה, האם תנאים לעניין העדפת תוצרת הארץ ורכש גומלין מגשימים או מקדמים את התכליות התחבורתיות שעומדות בבסיס הסמכות להעניק רישיון קווי תחבורה ציבורית בהתאם לתקנות התעבורה. השנייה, מה העלות של העדפת תוצרת הארץ ושל חובת רכש גומלין באופן כללי וביחס להיקף הסובסידיה.

הגשמת תכליות תחבורתיות

כבר בראשית הדברים, נציין כי המחלקה הכלכלית בפורום קהלת בוחנת את סוגיית התחבורה הציבורית, ובתוך כך העדפת תוצרת ישראל באוטובוסים, מזה זמן רב. כלל הממצאים העולים מבחינת הסוגיה, מצביעים על כך שהעדפת תוצרת ישראל בכלל, ונוהל רכש גומלין בפרט, אינם מקדמים כל תכלית תחבורתית, ויתרה מכך- מסבים נזק רב ופוגעים באיכות התחבורה הציבורית והפרטית בישראל.

לכאורה, הדבר מובן מאליו. זאת, שהרי ספקי השירותים והציוד ממילא יכולים להתקשר עם ספקים מקומיים, וככל שיש בכך יתרון מבחינת העלות הכספית או רמת השירות, הוא יתרום לרווחיות הספקים. הדרישה השרירותית מטילה על הספקים חובות נוספות שבהכרח יפגעו בכדאיות העסקה. ספקים רבים יהיו מודרים מן התהליך מלכתחילה, כך שהתחרות נפגעת, ואלו שנותרים ייאלצו לשלם מחירים גבוהים יותר ובמקרים רבים לקבל תמורה נחותה.

למעשה, עצם השאלה תמוהה. כך, למשל, צה"ל רוכש אלפי רכבים מידי שנה לשימוש מפקדיו. האם עולה על הדעת שדרישה לפיה כלי הרכב יגיעו מפורקים מיפן או מקוריאה ויותקנו להם חלקים ישראלים תשמש תכלית צבאית כלשהי? ברור שבמקרה כזה, לוקחים מוצר זול ואיכותי ומשקיעים זמן, אנרגיה וכסף רבים כדי להפוך אותו למוצר נחות. ההבדלים בין רכבים לאוטובוסים אינם גדולים: אלה כמו אלה, כלי רכב מודרניים ומורכבים המיוצרים בפסי ייצור משוכללים על ידי חברות בחו"ל.

הדרה של ספקי ציוד רבים

הדרישה לרכש גומלין מגבילה מאד את סוג הציוד שניתן לרכוש. נמחיש זאת באמצעות דוגמה. כיום בישראל פועלים כחמש מאות אוטובוסים מתוצרת פולנית, שנרכשו בשנים האחרונות. כלומר, ניכר שקיים ביקוש לאוטובוסים כאלה בישראל. אולם, כיוון שרף רכש הגומלין הנדרש ממנה גבוה במיוחד, 35%, החברה הפולנית לא הצליחה להציג תכנית מימוש שאושרה ע"י הרשות לשיתוף פעולה תעשייתי (הרשפ"ת). בשל כך, חברת דן נאלצה לבטל הזמנה גדולה של אוטובוסים מתוצרת פולנית שהתכוונה לבצע, בעקבות הדרישה להחיל על יצרנית האוטובוסים הפולנית את עקרון רכש הגומלין.

שלילת האפשרות בפועל להתקשר עם חלק מספקי הציוד, פוגעת בתחרות בין הספקים הנותרים. אפילו אם בסופו של דבר תיבחר חברה שכלפיה רף רכש הגומלין שהרשפ"ת תדרוש נמוך יותר, התנאים יהיו ירודים יותר, שכן החברה פחות חוששת מתחרות. התוצאה היא היעדר אפשרות לרכוש אוטובוסים רבים ועלייה במחירי האוטובוסים שניתן לרכוש. לאור האמור, הדרה מוחלטת של כלל יצרני האוטובוסים במדינות שאין באפשרותם לגבש תכנית מימוש מאושרת פוגעת בשוק התחבורה בישראל.

הדרה של מפעילים פוטנציאליים

דרישת רכש הגומלין מקטינה את התחרות לא רק בין הספקים, אלא גם בין המפעילים. מפעיל בעל יכולות לספק שירות איכותי לנוסע, לא בהכרח בקיא בנבכי הבירוקרטיה הנדרשת לצורך תיאום עסקה הכוללת רכש גומלין. מפעיל כזה מודר מן המכרזים ואיכות שירות התחבורה ניזוקה ישירות.

הטענה לחיוניות קיום ענף הרכבה מקומי

בחוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, גב' דינה זילבר, צוין כי "לגישת המשרד [משרד הכלכלה– מ"א] אין ספק ששוק הרכבת אוטובוסים ישראלי תורם לקיום התחבורה בישראל באופן מיטבי יותר". אך עמדה זו אינה בהכרח מצביעה על יתרון לרכש גומלין. במידה שבישראל יש צורך בשירותי הרכבת אוטובוסים וביקוש להם, באופן טבעי פירמות יציעו שירותים אלו גם ללא ביקוש מאולץ במסגרת רכש גומלין.

מזווית הראיה של ארגון תעשייתי, נוהל רכש גומלין עשוי לסייע לענף הישראלי של הרכבת אוטובוסים בתנאים צרים למדי: א. אם יש יתרון לגודל של ממש בענף הרכבת אוטובוסים; ב. ואילו השוק המקומי הטבעי לא מגיע להיקף הייצור שמאפשר ניצול יתרונות לגודל; ג. ורק בתוספת הביקוש של חברות זרות, הענף אכן יגיע לממדים הנדרשים.
בהתקיים תנאים אלו, תיתכן תרומה מסוימת של ביקוש כפוי להרכבת אוטובוסים בישראל. אולם, עיון בטכנולוגיית הרכבת אוטובוסים אינו מאשש התקיימותם של תנאים אלה בישראל.

ניתן למצוא בעולם שני סוגי מפעלים להרכבת אוטובוסים:
הסוג הראשון דומה למפעלים של הרכבת מכוניות: מפעלי ענק עם רמה גבוהה של מיכון וסטנדרטים עילאיים של בקרת איכות, בדומה למקובל בקרב יצרני מכוניות מובילים. ברור שגם היום, על אף הכספים הרבים המוזרמים אליו במסגרת רכש הגומלין, הענף הישראלי אינו מתקרב להיקף ייצור, ולתנאי השכר של עובדים, המאפשרים ניצול של יתרונות הגודל הגלומים בטכנולוגיה זו.

הסוג השני הוא הרכבה במפעלים קטנים יותר, המונים לרוב כמה מאות עובדים, אשר מרכיבים כל פריט בנפרד. במפעלים מסוג זה התסריט הפוך: גם בלי דרישה לרכש גומלין, ככל שקיים שוק מקומי, אפילו קטן, להרכבת כלי רכב כבדים, הממדים הטבעיים של השוק הישראלי צפויים לאפשר ענף מקומי שמנצל את יתרונות הגודל.

ההשערה שלנו היא שרכש גומלין אינו מגדיל את הענף המקומי לכדי הממדים היעילים. אדרבה, הדרישה מנפחת אותו מעבר לממדים היעילים. הביקוש הכפוי שיוצרת העדפת התוצר המקומי מותח את יכולת הייצור ומקשה על הלקוחות המקומיים הטבעיים להשיג שירות זמין וזול כפי שהיה לולא רכש גומלין.

השפעה על היקף שירותי התחבורה הציבורית, ועל איכות התחבורה הפרטית

אמנם שאלת העלות של העדפת תוצר ישראלית נשאלה בנפרד, אולם לעלות יש השלכה ישירות גם על התכלית התחבורתית. שכן מחירים גבוהים לרוב אינם משתקפים רק בהוצאות גבוהות יותר, אלא גם הכמות נרכשת קטנה יותר. אם יש גמישות כלשהי בביקוש לאוטובוסים במכרזי ממשלתיים, אזי כתוצאה מן העלויות העודפות הכרוכות בהכרח ברכש הגומלין יהיה פחות אוטובוסים בשימוש. תדירות השירות תהיה נמוכה יותר והאוטובוסים יהיה צפופים יותר. בכך הפגיעה בתכלית תחבורתית אינה מסתכמת רק במבחר האוטובוסים, אלא גם בכמות שלהם.

אם אכן העדפת התוצרת המקומית כרוכה גם בהקטנת כמות האוטובוסים, יש גם נזק נלווה לתחבורה הפרטית. שכן, ככל שיש יותר שימוש בתחבורה ציבורית, יש לרוב צמצום מסוים בשימוש ברכב פרטי. כך, שימוש נרחב יותר בתחבורה ציבורית צפוי להקטין במידת מה את הגודש בכבישים.

כעולה מן הניתוח שהוצג עד כה, אין בעמדת משרד הכלכלה כדי להצביע על תכליות תחבורתיות לדרישת רכש הגומלין במסגרת הפעלת קווי שירות בתחבורה ציבורית.

מסקנה זו עולה גם בעת בחינת ההיבט המשפטי של הסוגיה. הלכה פסוקה היא, כי שיקולים כלכליים, ובתוכם שמירה על רווחיותם של שירותי האוטובוסים, וכן שיקולי סובסידיה, הם שיקולים הנכללים בגדרי פקודת התעבורה [נוסח חדש] (למשל, בג"ץ 635/95 מוניות הדרים שרות רחובות ק. עקרון מזכרת בתיה בע"מ נ' שר התחבורה, נא (5) 723)(1997).

כך, משעה ששיקול כלכלי הוא שיקול רלוונטי במסגרת השיקולים הנשקלים על ידי המפקח על התחבורה, הרי ששיקול הפוגע בשיקול רלוונטי כזה, חורג מן התכליות העומדות בבסיס הסמכות מכוח פקודת התעבורה והתקנות מכוחה.

עלויות העדפת תוצרת הארץ וחובת רכש גומלין

נקדים ונציין, כי יש מספר סוגי עלויות במסגרת דרישת רכש הגומלין. נמנה את העיקריים שבהם:

1. ישנם ספקי ציוד ומפעילים שכתוצאה מדרישת רכש הגומלין, נמנעת האפשרות להתקשר עמם. כך, למשל, אוטובוסים שמורכבים בפס ייצור משוכלל בחו"ל ואוטובוסים ממדינות שרף שיעור רכש גומלין גבוה ממה שניתן מעשית לעמוד בו. ככל שגורמים כאלה מציעים הצעות זולות יותר, בהיעדר אפשרות להתקשרות עמם, הרוכש הישראלי נדרש לשלם מחיר גבוה יותר עבור מוצר חלופי ולפעמים נחות.
2. עצם העמידה בדרישת רכש גומלין: במצב בו מפעיל ישראלי יבקש להתקשר עם ספק ציוד מסוים מחוץ לישראל, יהיה עליו לשלם לספק מחיר גבוה יותר על מנת שירכיב את האוטובוסים בארץ. בנוסף, יש עלויות בירוקרטיות משמעותיות.
3. פגיעה בתחרות: הדרישה לרכש גומלין מובילה לצמצום מספר המתחרים במכרז. כך, גם במצב שבו מפעיל ישראלי יבקש מלכתחילה להתקשר עם ספק המרכיב את הציוד בישראל, הוא ייאלץ לשלם עבור הציוד מחיר גבוה הרבה יותר.
4. "הפסד עומס": דרישת רכש הגומלין מובילה לעליית מחירי האוטובוסים הנרכשים. כתוצאה, נרכשים פחות אוטובוסים, שהיו יכולים לעמוד לשירות ציבור הנוסעים הישראלי.

בהיעדר מידע פרטני על עלויות, הניסיון לאומדן העלות של דרישת רכש הגומלין בהכרח מבוססת על השערות. עובדה זו כשלעצמה מצביעה על עלות ציבורית כבדה של רכש גומלין: חוסר שקיפות ויושר תקציביים. הציבור הרחב חסר כלים להעריך את עלות סבסוד דרישת רכש הגומלין.

בניסיון להעריך את העלויות הכרוכות ביישום הדרישה, נבחן את העניין משתי נקודות מבט; הראשונה, נקודת מבט פרטנית, במסגרתה נבחן עלויות של סוגי אוטובוסים שונים. השנייה, נקודת מבט המתבססת על הערכות מקרו של עלות חובת רכש מקומי בהשוואה בין לאומית.

דבר אחד ברור: התוספת לעלות אוטובוס בשל הדרישה לרכש גומלין גדולה מאפס וקטנה מ35% ממחיר האוטובוס: התוספת גדולה מאפס, שכן אם ללא דרישת הרכש ממילא מפעילים היו רוכשים ציוד ישראלי בהיקף הנדרש- הדרישה הייתה מיותרת. התוספת קטנה מ35% ממחיר האוטובוס, שכן זה הרף הגבוה של שיעור התוצר הישראלי הנדרש, ולכאורה תמיד אפשר לדרוש איזה שירות מיותר ולתמחר אותו.

לצד דרישת רכש הגומלין, במסגרת המכרזים להפעלת קווי תחבורה ציבורית קיימת דרישה המחייבת את חברות התחבורה הציבורית להכליל תנאים המקנים עדיפות לטובין מתוצרת הארץ. זאת, בהתאם לתקנה מס' 3 לתקנות חובת מכרזים (העדפת תוצרת הארץ), תשנ"ה- 1995, הקובעת העדפה להצעות לרכישת טובין מתוצרת הארץ שמחירם אינו עולה על מחיר הצעות לרכישת טובין מיובאים בתוספת של 15%.

דרישה זו יוצרת תמריץ משמעותי להשוות את המחיר לגבוה מבין מחיר תחרותי ומחיר תחרותי בינלאומי בתוספת 15%. אם המחיר המקומי התחרותי גבוה בפחות מ15% מן המחיר התחרותי הבינלאומי, או אפילו אם הוא נמוך יותר מן המחיר התחרותי הבינלאומי, לספק המקומי תהיה אפשרות להגדיל את המחיר עד כדי הרף. במקביל, אם המחיר התחרותי הבינלאומי נמוך ביותר מ15%, יש כדאיות לעלות את המחיר עד שהוא קטן אך מעט מן המחיר המקומי.

ההעדפה הזאת גם גוררת מנהג, ציני בעינינו, של "גיור" מוצרים מתוצרת חו"ל. ספק קונה מרכיבים שונים ומשונים בצורה מפורקת ומוסיף שירותים ישראלים בצורה שרירותית כך שהמוצר ייחשב 35% ישראלי בעיני הרשפ"ת, ואז חלקים מגוירים אלו מהווים 35% אחוז של האוטובוס הסופי. כך התוצר הסופי נחשב 100% ישראלי. למרות שבפועל רק 10% של התשומות הן אכן תוצרת ישראל. . בשל ההעדפה לתוצר המכונה "מקומי", המוצר נמכר ב15% יותר מן השווה-ערך המיובא. הציבור משלם 15% תוספת על מוצר נחות יותר, בלי שיש תרומה כלשהי למשק הישראלי.

המסקנה היא שבמקרים רבים תוספת המחיר בעקבות ההעדפה האמורה תגרד את ה15%, אם כי לרוב היא תהיה קטנה יותר. לא ניתן לגזור ישירות מן ההעדפה של 15% הפרש לתוצר מקומי לעלות למשק, אבל 15% עשוי לתת גבול גזרה שימושי להיקף העלות. העלות למשק מן ההעדפה צפויה להיות גדולה מאפס וקטנה מ15%.

על פי סדרות היבוא של הלמ"ס, ייבוא אוטובוסים לישראל בשנת 2018 הסתכם ב376 מיליון דולר, או כ1.3 מיליארד ש"ח. כמו כן, נתוני הלמ"ס מצביעים כי כמחצית מהאוטובוסים משמשים לצורך תחבורה ציבורית. לא ידוע לנו אם אוטובוסים אלו יקרים יותר או פחות מן האוטובוסים האחרים. אם מעריכים שההוצאה עומדת ביחס למספר האוטובוסים עצמם, שהפרשי המחירים הם כמחצית ה15%, האובדן מסתכם בכ40 מיליון ₪ לשנה. אפילו אם הפרש המחירים הוא בפועל רק רבע מ"גבול גזרה" זה, עדיין יש הפסד לציבור של יותר מ10 מיליון ₪.

עוד נקודה מעניינת: ככל שהיקף השימוש בתחבורה ציבורית גדל, קטן היקף השימוש ברכב פרטי, ובהתאם מצטמצמת תופעת גודשי התנועה בכבישים. אמנם גם כאן מדובר בהשערות, אבל בהסתמך על הנחות מקובלות בדבר גמישות הביקוש לאוטובוסים, הגמישות הצולבת לנסיעה במכונית ביחס למחיר האוטובוס, והשפעת ירידה במספר הנוסעים על הגודש, אנו משערים שהקלה בתהליך רכישת אוטובוסים מסוגלת לחסוך ליוממים מאות אלפי שעות נסיעה בשנה.

בכך אנו משוכנעים שהעלות הכספית של דרישת רכש הגומלין למשק הישראלי מסתכמת בשווי של עשרות מיליוני שקלים בשנה.

יצוין, כי במדינות שונות ברחבי העולם נערכו מחקרים רבים בניסיון להעריך את עלות הדרישה לרכש גומלין. כך, למשל, במסגרת נייר של הכלכלן הראשי של האיחוד האירופאי מצוין כי המחקרים מצביעים על כך שלהעדפת תוצרת מקומית יש השפעה שלילית על התוצר הלאומי. מחקר משנת 2017 (Dixon et al 2017) אומד את אובדן התוצר בארה"ב כתוצאה מן הנהלים של "קנה אמריקאי" ב0.1 אחוז של תוצר, שהוא יותר מאחוז אחד של שיעור המכרזים ממשלתיים במשק ארה"ב. החלה של מכפיל כזה על החלת דרישת רכש הגומלין ברכישת אוטובוסים בישראל מביאה אף היא לנתון של עלות כספית למשק בסכום של 8 ספרות.

לסיכום:
• הממצאים שהוצגו משכנעים אותנו שיש הפסד כספי ישיר שאינו נופל מ 10 מיליון ₪ בשנה לקופה הציבורית, ולמשק הישראלי, כתוצאה מהחלת העדפת תוצר מקומי על רכישת אוטובוסים וככל הנראה העלות גדולה פי כמה.
• לדעתנו, אין כל תועלת מן הדרישה לרכש גומלין, לא למשק הישראלי ולא לתחבורה הציבורית הישראלית. גם בלי דרישה כזו, ההיצע של שירותי הרכבת רכבים כבדים יספיק את השוק המקומי הטבעי. מטרתה של דרישה זו מסתכמת במתן עדיפות ליצרן ישראלי אחד בלבד, שיעילותו לוקה בחסר ושככל הנראה לא היה זוכה בהתקשרות זו לולא הייתה כפויה, על פני יצואן ישראלי שהיה עשוי לזכות בפדיון כספי עסקה סחר החוץ לרכש ממשלתי במסגרת של סחר חופשי.
• עמימות עלותה הכספית של הדרישה לרכש גומלין יוצרת בתורה עלות ציבורית כבדה, בהפיכתה את דרישת רכש הגומלין להוצאה ממשלתית לא שקופה ולא מתוקצבת.

מקורות

Dixon, Peter B., Maureen T. Rimmer, and Robert G. Waschik. "Evaluating the effects of local content measures in a CGE model: Eliminating the US Buy America (n) programs." Economic Modelling 68 (2018): 155-166.‏

Kutlina-Dimitrova, Z. Government Procurement: Data, Trends, and Protectionist Tendencies. Trade Analysis Unit, Directorate General, European Commission. Chief Economist Note Issue 3, September 2018.

וקסמן, אבי. המאבק על יבוא האוטובוסים מקפיא את התחרות בתחבורה הציבורית. חדשות דה מרקר 21.11.2018 עמוד 10

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ירחון סחר חוץ 12.2018 לוח ב.4.
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שנתון סטטיסטי 2018 לוחות 24.4 ו24.10