על הרפורמה במשק הדבש

במסגרת עיסוקנו ברפורמות כלכליות במשק הישראלי שתכליתן עידוד חירות הפרט והשוק החופשי, פרסמנו כאן בקיץ תשע"ג-2013 מחקר מקיף על משק הדבש בישראל עם הצעה לרפורמה. בפתח הדברים נכון להדגיש כי הצעת החוק שהופצה מביאה בכנפיה בשורה חשובה ואמיצה, ואנו מבקשים לברך עליה. עם זאת, בדברים שלהלן נבקש להתייחס להיבטים שונים בהצעת החוק, הן ברמה העקרונית והן בפרטים.

התייחסותנו כוללת שלושה מרכיבים עיקריים:

1. הצעה להחיל את משטר ההיתרים בקרקע ציבורית שלא הוקצתה לשימוש חקלאי בלבד, בעוד שבקרקע שהוקצתה לשימוש חקלאי הרעייה תהיה חופשית בכפוף לחובת רישום.
2. הצעה כי מנגנון חלוקת היתרים יהיה בדרך של מכרז פומבי ולא על ידי ועדת היתרים.
3. תיקונים הכרחיים נוספים למנגנון המוצע בהצעת החוק.

קודם הצגת הצעות התיקון נתייחס בקצרה להסדרה המוצעת באופן כללי ועקרוני. נבחן את המשטר המוצע, נגדיר מה ראוי להסדרה, נבדוק האם ההסדרה אכן הכרחית להשגת המטרות הללו, והכל כמבוא להצגת עיקריה של הצעת הסדרה ראויה יותר.

מבוא ורקע כללי

הצעת החוק מתבססת על הקביעה כי למשק הדבש מאפיינים ייחודיים "המחייבים תכנון והסדרה". מאפיינים אלה, כנכתב במבוא להצעה, הם שניים:

א – העובדה כי הדבורה זקוקה לשטחי מרעה כדי לייצר דבש;

ב – שטחי הרעייה בישראל הם מוגבלים, ואף פחתו במרוצת השנים. המסקנה הנגזרת היא, כאמור, כי ישנו צורך "להקצות את היתרי הרעייה של דבורים לפי כללים ברורים, שוויוניים ושקופים".
עובדות היסוד אינן שנויות במחלוקת: דבורים זקוקות לשטחי מרעה, והללו אינם בלתי מוגבלים. עם זאת, המסקנה הנגזרת מהן, כי בשל כך יש צורך להסדיר את התחום בדרך המוצעת הייחודית לישראל, איננה הכרחית. בוודאי שאין הכרח לגזור מהן את הצורך בהסדרה מן הסוג המגביל ביותר, כפי שמוצע בהצעת החוק.

הסדרת עיסוק פוגעת מטבעה בחופש העיסוק, ולפיכך מחייבת הצדקות. משטר של קביעת מספר מוגבל של היתרים ומניעת עיסוק ממי שאין בידו היתר, כלומר משטר של זיכיונות, מחייב הצדקות חזקות במיוחד. בתחום ייצור המזון בישראל משטר ממין זה קיים רק במשק החלב והביצים, המוגדרים כ'מוצרי יסוד'. בהעדר הנמקות משכנעות לקיומן של הצדקות חזקות כאלה, משטר של חלוקת היתרים אינו עולה בקנה אחד עם ערכיה של חברה דמוקרטית ושוחרת חירות.

האסדרה המוצעת – יתרונות וקשיים

בהצעת החוק מוצע להותיר את משטר היתרי הרעייה על כנו ולהעבירו לניהולה של וועדת היתרים שתפעל בתוך משרד הבריאות.

מבחינה כלכלית, אסדרה בדרך של משטר זיכיונות תקשה על כניסה של שחקנים חדשים והתפתחות של שחקנים קיימים ובכך תעכב, ואולי אף תמנע, תחרות שעשויה להביא להוזלת מחירי הדבש והרחבת מגוון המוצרים המוצעים לצרכנים, כפי שניתן למצוא בחו"ל. משטר זיכיונות כזה הוא אנטי תחרותי גם משום שהוא מנתק כל קשר בין היעילות הכלכלית של היצרן לבין הקצאת המשאבים.

בנוסף, הוא פוגע בשירותי האבקה הנחוצים לחקלאות ולטבע בכלל, שהרי הוא מגביל התקשרויות כלכליות חופשיות בין חקלאים לדבוראים, שיכולות להיות יעילות לשני הצדדים. בנוסף לכל זאת, משטר ההיתרים יוצר באופן מלאכותי ערך כלכלי עצום לנקודות המרעה, שהנהנה ממנו איננו המחזיק במקרקעין אלא מי שזכה בהיתר בנסיבות מקריות.

הצעת החוק הנדונה מיטיבה את המצב לעומת המשטר הנוהג כיום, בכך שנוטלת את סמכות חלוקת ההיתרים מגורם פרטי המושפע מבעלי עניין ומפקידה אותה בידי וועדה של משרד החקלאות, וכן בכך שמאפשרת ביקורת על החלטות ועדה זו. בנוסף, ההסדר המוצע עשוי לשים קץ לתופעה של נקודות שהוקצו אך אינן בשימוש, כפי המצב כיום.

הצעת החוק גם מחייבת מתן אפשרות לכניסת שחקנים חדשים, ועשויה להקל על עסקאות האבקה. עם זאת, ביסודה היא מקבעת את משטר ההיתרים-זיכיונות, שנזקיו הכלכליים גדולים. במידה שהשפעתם של גורמים בעלי עניין על ועדת ההיתרים תהיה רבה, התוצאה עלולה להיות קרטל.

מבחינה חוקתית, ההסדר המוצע מעורר קשיים מכמה היבטים. הוא פוגע פגיעה קשה בחופש העיסוק וכן בזכויות קניין ובחופש החוזים, בכך שמתעלם מן הקשר שבין המחזיק בקרקע והמעבד אותה לבין הצוף הגדל בה. הוא מונע ממחזיק בקרקע להניח כוורות לרעייה בנחלתו ובשטחים שהוא מעבד. הוא אף מגביל התקשרויות חופשיות בין מחזיקים בקרקע לבין דבוראים כראות עיניהם, הן לצרכי רעייה והן לצרכי האבקה.

כפי שיובהר להלן, בהעדר הצדקות חזקות דיין הפגיעות הללו הן למעלה מן הנדרש, ולפיכך סותרות את הוראות חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

העובדה שהצוף הוא משאב מוגבל המצוי במחסור, כמו אמצעי ייצור הכרחיים רבים בתחומי ייצור רבים, איננה יכולה לשמש הצדקה להתערבות ולמדיניות של זיכיונות. אין גם מחלוקת לגבי חשיבות הדבורה להאבקת גידולים חקלאיים והטבע כולו, אולם משטר של זיכיונות, המגביל את מספר הכוורות בכל אזור באופן מלאכותי, בוודאי שאיננו תורם להגברת ההאבקה וזמינותה.

ייחודיות תחום הדבש

ככל שיש ייחודיות בתחום הדבש, היא נעוצה בשלושה מאפיינים. האחד הוא הצורך להתמודד עם מחלות דבורים מידבקות, המאיימות על שרידותן של אוכלוסיית הדבורים בעולם כולו. איום זה מצדיק נקיטת אמצעים חריגים שיאפשרו פיקוח, ניטור, טיפול ואכיפה, אולם אין הכרח לקשור בינם ובין משטר של היתרים והגבלת העיסוק.

המאפיין השני נעוץ בעובדה שהדבורים רועות על פני שטחים נרחבים, ללא גבולות וללא יכולת פיקוח או הכוונה, ותנובתה של כוורת עלולה להיפגע קשות בשל קירבה לכוורת אחרת שלא נלקחה בחשבון.

המאפיין השלישי הוא ההערכה שהעמסת רעיית יתר על שטח תגרום לירידה כללית של סך תנובת הדבש שלו, בשל צריכת הדבש של הדבורים למחייתן. ברם, נקודת האיזון האופטימאלית – "כושר הנשיאה" – קשה לקביעה אף על-ידי אנשי מקצוע מנוסים, באשר היא מושפעת מפרמטרים רבים.

עוד ראוי להדגיש כי משטר היתרים כפי הנוהג בישראל וכפי המוצע בהצעת החוק הוא ייחודי וחריג ביחס למקובל בעולם. בכל מדינות העולם המערבי, אף אלו שצפיפות האוכלוסין בהן גדולה וצפיפות הכוורות בהן גדולה, רעיית הדבורים היא חופשית, ואיננה כפופה אלא לרישום שנועד לאפשר התמודדות עם מחלות הדבורים.

ראוי לתקן את ההצעה בדרך שתקטין למינימום ההכרחי את המגבלות על העיסוק, ההתקשרות והקניין, בד-בבד עם שמירה על התכליות הראויות להגנה וביסוס חוקי בתחום ייצור הדבש, שהן אלו בלבד: 

• חלוקה הוגנת של משאבי ציבור
• מניעת התפשטות מחלות
• מידע נגיש ויכולת תכנון
• איכות הדבש
• מניעת מטרדים
• וכן שמירה על בריאות הציבור

להצעתנו המצורפת שלושה מרכיבים הנוגעים להיקף תחולת האסדרה, אופן ביצועה ותיקונים הכרחיים במנגנון שבהצעת החוק.