נייר מדיניות: אזוריות בישראל – דיון והצעה למודל דמוקרטי לשכבת ממשל אזורית

השלטון המקומי הוא מהמוסדות הפוליטיים העיקרים של כל משטר וככל הנראה המוסד הנגיש והמשפיע ביותר על רוב אזרחי העולם. העניינים המצויים על סדר יומו נוגעים למרחב חייו הקרוב והמידי של הפרט, ותהליכי קבלת ההחלטות שהוא מקדם משפיעים ישירות על זכויותיו, בריאותו ורווחתו האישית. חרף זאת, סובל השלטון המקומי בישראל מתפיסת חסר המניחה בקרן זווית את מעלותיו הדמוקרטיות והאזרחיות וככלל, רואה בו גוף מינהלי-ביצועי הכפוף להוראות השלטון המרכזי. למעשה, השלטון המקומי בישראל זוכה למרחב פעולה מוגבל בהרבה גם ביחס לרשויות המנהל האחרות. בעוד שגבולות הסמכות והאחריות של האחרונות מסומנים על ידי הוראות החוק, ובתוכו הן זוכות, בדרך כלל, למרחב פעולה אוטונומי המוגן מפני התערבות. הרשויות המקומיות בישראל מתפקדות תחת כפיפות כפולה; כמו רשויות המנהל האחרות הן אינן רשאיות לבצע כל פעולה ללא סמכות חוקית; אך גם בתוך גבולות סמכותן, הן נתונות לתהליכי פיקוח והתערבות נרחבים של רשויות המנהל המרכזי.

כינונו של שלטון מרכזי חזק בראשית ימיה של המדינה הצעירה הטביע דפוס פעולה ריכוזי חזק בעבודת הממשלה, שגם אם הלך והתמתן במשך השנים, לא ביטל את תלותו הגדולה של השלטון המקומי בשלטון המרכזי. התפיסה הדומיננטית היא זו הרואה בשלטון המקומי "זרוע ביצועית" לשלטון המרכזי, וזאת חרף היותו גוף הנבחר בבחירות דמוקרטיות המופקד ישירות על רווחתו של התושב, ונושא באחריות כלפיו במגוון תחומים אשר הינם ממרכז חייו. אמנם יש מי שסבור כי בהסתכלות בין לאומית משווה, ישראל אינה חריגה בנוף המדינות הנוקטות בגישה ריכוזיות כלפי הזירה המקומית. אולם רבים מוצאים אותה, גם היום, כאחת מהמדינות הריכוזיות במערב.

ביקורת חריפה וארוכת שנים נשמעת על אודות מצבו הריכוזי והחסר של השלטון המקומי בישראל ועל הפוטנציאל החברתי והכלכלי המפוספס שלו. שיח זה מתאפיין במנעד רחב למדי של טוענים וטענות. ראשי רשויות חזקות קובלים על מרחב פעולה מוגבל המונע מהם לקדם את פיתוחה של הרשות בראשה הם עומדים ואת רווחתם של תושביה. ראשי רשויות קטנות וחלשות מלינים על העדר משאבים וסמכויות מספקים – חוסר המונע מהם לקדם את האינטרסים הייחודיים של תושביהם ולתקן את אי-השוויון הכלכלי והפערים החברתיים הקיימים. חברי מועצה נבחרים טוענים כנגד מעמדם המשפטי-חוקי הרעוע והבלתי ברור – מציאות המסכלת את יכולתם לשרת את בוחריהם ולפקח ולבקר את עבודת הרשות ולאזן את שליטתם הכמעט מוחלטת של ראשי הרשויות. שליטה שרבים מזהים אותה עם מדיניות מוטת אינטרסים וכחולשתה המרכזית של זירת קבלת ההחלטות המקומית. משרדי הממשלה מצביעים על חוסר בשלותם של המערכות המקומיות הקיימות ועל פערי ידע ומומחיות בין הרשויות השונות. וארגוני חברה אזרחית טוענים לבעיות כרוניות כגון חוסר שקיפות והעדר נורמות מספקות של מנהל תקין ודיווחיות – חסרון הפוגע בליבת הדמוקרטיה המקומית וביכולת של התושבים לבקר ולהשפיע על התהליכים המשפיעים על מרחב חייהם וזכויותיהם. למרבה הפלא, כל הטענות נכונות וכל הטוענים צודקים.

החלוקה הדיכוטומית המצויה בין תומכי ביזור למתנגדיו אינה נכונה. במובנים מסוימים, היא עשויה להסביר את ה'מבוי הסתום' אליו נקלע השלטון המקומי בישראל. גרעונו של השלטון המקומי בישראל – הבא לידי ביטוי בתשתית חוקית בלתי מתאימה ובמחסור האקוטי במשאבים הפוליטיים והחומריים הנחוצים לו למילוי תפקידו, אינו רק פוגם במימוש יתרונותיה של הפוליטיקה המקומית ובטיב עבודתם של הנבחרים. הוא משפיע על האיכות והאיזון הראויים למארג השלטון הדמוקרטי בישראל ונושא השלכות שליליות ברורות על פוטנציאל הצמיחה והשגשוג של ישראל. לא זו אף זו, הוא פוגע באמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים ומחליש את נטיית ההשתתפות של האזרחים בתהליכים המעצבים את מרחב חייהם ונוגעים למימוש מרבית זכויותיהם הפוליטיות, הכלכליות והחברתיות. שאלות של ביזור אינן מערבות רק שיקולים של תחרות על משאבי כוח ושליטה בין רשויות השלטון השונות. המדובר בשאלה בעלת השפעות מרחיקות לכת על הרווחה, הפיתוח כלכלי, השוויון והדמוקרטיה בישראל. לא יפלא אפוא כי השלטון המקומי בישראל מזוהה, גם היום, כנדבך החסר ביותר בדמוקרטיה הישראלית.
להבנתו השאלה הנכונה איננה האם לבזר סמכויות לשלטון המקומי בישראל, אלא איך?.