הערכה של תכניות מדיניות אקטיבית בשוק העבודה: ניתוח וסקירה כלכלית

תקציר
תוכניות מדיניות אקטיבית בשוק העבודה (Market Labor Active ALMP – Policy) הן תוכניות שמטרתן לסייע לדורשי עבודה למצוא עבודה מתאימה או להגביר את יכולת השתכרותם. תוכניות מדיניות אקטיבית זוכות לאהדה גדולה בדיון הציבורי בישראל ובעולם.

לעיתים, אהדה זו מתבטאת בדרישה גוברת להגדלת ההוצאות על תוכניות מדיניות אקטיבית. בעבודה זו סקרנו את הידע הכלכלי שהצטבר על אודות תוכניות מדיניות אקטיבית בעולם. בין היתר, הקדשנו תשומת לב מיוחדת לתוכניות מדיניות אקטיבית שבוצעו בשילוב עם מחקרי הערכה במסגרת של ניסויים אקראיים מבוקרים. שימוש בשיטת מחקר זו מאפשר להצביע על קשרים סיבתיים בצורה אמינה, והיא נחשבת לשיטה המתקדמת ביותר בבחינת האפקטיביות של תוכניות מדיניות אקטיבית בשוק העבודה.

מסקנתנו המרכזית היא כי היחס כלפי תוכניות מדיניות אקטיבית אוהד מדי וראוי למתן אותו. שלוש סיבות עיקריות מביאות למסקנה זו:

• ראשית, הספרות המקצועית העוסקת ביעילותן של תוכניות מדיניות אקטיבית איננה מספקת תמונה חיובית רחבה וחד־ משמעית אלא תמונה הטרוגנית למדי; ומאידך גיסא ידוע שהאפקטיביות של התוכניות רגישה מאוד לגורמים רבים. נוסף על כך, האומדנים המהימנים באשר להשפעת התוכניות צנועים למדי.

• שנית, טרם נצבר ידע מקיף על השפעות חיצוניות אפשריות של התוכניות, אך השפעות שכאלו עשויות להטות את אומדני יעילות התוכניות. מרבית המחקרים ּבַתחום משווים בין פרטים שהשתתפו בתוכנית לבין פרטים שלא השתתפו בתוכנית; אולם מחקרים אלה לא בחנו את ההשפעה של תוכניות מדיניות
אקטיבית על כלל המשק או על סגמנטים מסוימים בתוכו. כמו כן, הידע שנצבר עד כה באשר להשפעות חיצוניות של התוכניות על תחומים המצויים מחוץ לשוק העבודה (כגון בריאות, חינוך, משפחה ופשע) אינו מצביע על תוצאות חד־משמעיות. הזנחת השפעות חיצוניות יכולה להוביל למסקנות שגויות לגבי התועלות והעלויות של התוכניות. להשפעות שכאלו עשוי להיות משקל מכריע בהכרעה האם לאמץ תוכנית כלשהי ממין זה, בייחוד כאשר מדובר על יישום בקנה מידה רחב אשר צפוי שתהיינה לו השפעות חיצוניות משמעותיות.

• לבסוף, מעט המחקרים שהצליחו לבצע הערכות עלות מול תועלת הראו תוצאות מעורבות. המחקר הכלכלי אינו מספק תשובות ברורות לשאלה האם – ובאילו מצבים – העלויות הגבוהות של תוכניות מדיניות אקטיבית המוטלות על משלמי המיסים נמוכות מהתועלות החוזרות לחברה או שמא עודפות עליהן.

מכאן אנו מסיקים כי בהיעדר גיבוי מחקרי ספציפי בנוגע לאפקטיביות של תוכניות מדיניות אקטיבית בשוק העבודה – מסוג זה או אחר – ראוי לכל הפחות למתן את היחס האוהד-מדי כלפי הגדלת ההוצאה הציבורית על תוכניות כאלו. יובהר כי איננו טוענים שתוכניות מדיניות אקטיבית אינן יעילות כל עיקר ואינן עשויות להועיל.

תחת זאת אנו ממליצים כי בטרם תתקבל תוכנית חדשה – וכן קודם שיוחלט להרחיב את היקף הפעילות של תוכנית קיימת – יש לבצע מחקר מעמיק ומבוקר שיבחן את השפעת התוכנית על המוטבים, ויעריך את עלויותיה ותועלותיה למשק. למעשה, בישראל מצויות כבר תוכניות מדיניות אקטיבית, שעודן פועלות ואשר
נערכות (או נערכו) במסגרת ניסוי מבוקר תוך ליווי אקדמי הדוק. עם זאת, מופעלות תוכניות רבות בעלויות גבוהות אף שתועלותיהן לא נבחנו כל עיקר ומידת האפקטיביות שלהן מוטלת בספק. נוכח עלויות משמעותיות אלו, לא ברור כיצד תועלותיהן של התוכניות לא נבדקו באופן יסודי. יש להמשיך ולעודד עיצוב מדיניות
מבוססת מחקר ולא להתפתות לשיח פופוליסטי העלול לגרום יותר נזק מתועלת.