פרסומים
אוטונומיה ובחירה במערכת חינוך פתוחה
מערכת החינוך הציבורית בישראל אינה משרתת היטב את הציבור. אמנם מיעוט העובדים בישראל הם בעלי הון אנושי רב בקנה מידה עולמי, ועובדים במוסדות השכלה ומחקר או בענפי משק המתאפיינים בערך מוסף גדול, אך בממוצע מערכת החינוך בישראל אינה מטיבה להקנות ללומדים בה הון אנושי המאפשר להם להתחרות ולהרוויח בשווקים בינלאומיים.
תקציר מנהלים
1. היתרון היחסי של החברה הישראלית בהתמודדותה עם איומים ביטחוניים ותחרות כלכלית בינלאומית טמון בהון
האנושי שלה. ואולם מערכת החינוך הישראלית אינה מספקת לנוער הישראלי את ההון האנושי שהם זקוקים לו כפרטים ושהחברה זקוקה לו כמכלול.
2. ציוני התלמידים הישראלים במבחני הישגים בינלאומיים נמוכים מהממוצע. יתירה מזאת, ישנה התאמה גבוהה בין
הרקע הסוציואקונומי של הילד להישגיו הלימודיים; פירוש הדבר כי מערכת החינוך נכשלת בהשגת אחד מיעדיה המרכזיים, המופיעים בחוק חינוך ממלכתי: ״להעניק שוויון הזדמנויות לכל ילד וילדה״.
3. במחקר הבינלאומי אוטונומיה בית ספרית — הפקדת הסמכויות לעצב את העשייה החינוכית בתוך בית הספר בידי המנהל וצוותו ללא מעורבות או הכתבה של גורם חיצוני — מצוינת כגורם המשפר את תפקוד בית הספר והלומדים בו. הדבר נכון במיוחד לגבי אוכלוסיות הסובלות מנחיתות סוציואקונומית או מאפליה על בסיס מוצא גזעי או קהילתי, ולכן אוטונומיה בית ספרית רלוונטית מאוד לבעיות הספציפיות של מערכת החינוך בישראל.
4. כמו כן המחקר מראה כי בחירה חופשית של בתי ספר על ידי הורים — אשר יחד עם אוטונומיה בית ספרית יוצרת שוק בענף החינוך וההשכלה — משפרת אף היא את תפקודם של התלמידים החלשים ביותר. זאת בתנאי שבית הספר נדרש לנהוג בשקיפות ובדיווחיות: הישגי התלמידים בנושאים אקדמיים כפי שעולה ממבחנים בינלאומיים, מבחנים פנימיים והערכה אחרת וכן האקלים הבית ספרי – שקופים ומדווחים לציבור.
5. משמעות הנקודה הנ״ל היא כי משרד החינוך צריך להיות אחראי להערכת התפוקות של בתי הספר ולא לקביעת מה
ייעשה עם התשומות המגיעות אליהם. מסקנה זאת יש ללוות באזהרה: הניסיון מחו״ל (במיוחד התכנית האמריקנית
No Child Left Behind (NCLB) ) מראה כי מנגנון בקרה ופיקוח הדוק מדיי יכול ליצור אווירה של ״לימוד למבחנים בלבד״ החונק למידה אמיתית. יש להימנע מכך.
6. מערכת החינוך בישראל מקיימת ״שיח אוטונומיה״ כבר כ-40 שנה, אך המחקר האקדמי בישראל מעיד כי מעולם לא הונהגה בה אוטונומיה אמיתית. בעשור הראשון של המאה הנוכחית פורסמו שני דו״חות חשובים — שושני ודברת — ואלה המליצו על הרחבת הבחירה והאוטונומיה, העברת תקציבים לבתי ספר בצורת מימון בשקלים-פר-תלמיד ולא בצורת ׳שעות- פר-כתה׳ וביטול מעורבות משרד החינוך בקביעת הנעשה בתוך בתי הספר ברוב המקרים. דו״חות אלו, אף שעיצבו את השיח העכשווי על אוטונומיה ובחירה במערכת החינוך, יושמו באופן חלקי מאוד.
7. מוקד בעיית (העדר) האוטונומיה בבתי הספר בישראל הוא בשיטת תקצוב בתי הספר על ידי משרד החינוך. בתי הספר מתוקצבים ב״שעות״ הוראה, כלומר, הרוב המכריע של התקציב שמשרד החינוך מעביר לבתי הספר הוא עבור תשלום למורים על הוראת שעות ספציפיות. זה מאפשר למשרד החינוך לקבוע את המטרה שלשמה תממן כל שעה ושעה, ולמעשה לקבוע מה ילמדו בבתי הספר, למי ומתי. בתי ספר נאבקים כדי להוכיח את זכאותם ל״שעות״ שמשרד החינוך מעמיד לרשות בית ספר בהתאם למטרות שנקבעו על ידי מטה המשרד בירושלים, ואלו אינן בהכרח הולמות את צרכי בית הספר. גם כאשר משרד החינוך מציע שחלק מהשעות שהוא יממן לא תהיינה צבועות מראש למקצוע
מסוים, הוא מכתיב יעדים שבית הספר חייב לחתור לקראתם באמצעות ״שעות״ אלו.
8. רשויות מקומיות, הורים וקרנות פרטיות שותפים עם משרד החינוך במימון בתי הספר. רשמית, בתי הספר שייכים לרשויות ולמשרד החינוך גם יחד. ברשויות עשירות בעלות אוכלוסייה ממעמד סוציואקונומי גבוה, בתי הספר נהנים מתוספת משמעותית של תקציבים. לעומתן רשויות רבות עניות ואוכלוסייתן ענייה. מציאות זו תורמת לפער בהישגי הילדים על פי מוצאם הסוציואקונומי. המלצת ועדת שושני לתקצוב דיפרנציאלי משמעותי לתלמידים בעלי רקע
סוציואקונומי נמוך יושמה בצורה חלקית בלבד. ב-2014 החליט משרד החינוך להגדיל בהדרגה את המרכיב הדיפרנציאלי במימון — החלטה מבורכת. המשרד אף מציין, בחוכמה, כי אין לו אפשרות לדאוג לכך שכל תלמיד יקבל תקציב חינוך בהתאם למעמד הסוציואקונומי שלו, כיון שאין למשרד המשאבים לאזן את כל מה שבתי ספר מקבלים מרשויות עשירות והורים עשירים. מה שהמשרד יכול לעשות הוא לדאוג שהתקציבים שבשליטתו יחולקו באופן שמפצה על חולשה סוציואקונומית. ההחלטה נכונה, אך היא גם מצדיקה צעדים אוטונומיים של רשויות והורים לפצות ממשאביהם את בתי הספר שבהם לומדים ילדיהם בגין הפחתת תקציבי משרד החינוך, בעקבות העברתם מבתי
ספר חזקים לחלשים יותר.
9. באשר לבחירת הורים, ברוב הרשויות בישראל אין מדיניות רשמית של בחירה חופשית של בתי ספר. משרד החינוך מפעיל בכ-47 רשויות תכנית של ׳בחירה מבוקרת׳ — מתן אפשרות להורה לבחור בין 4-2 בתי ספר עבור ילדו. ברשויות רבות חלק מבתי הספר אינם כלולים בתכנית הבחירה, והילדים שלומדים בהם אינם יכולים לעבור לבתי ספר אחרים. רק במינהל חינוך ירושלים מתאפשרת לתלמידים בחינוך הממלכתי והממלכתי דתי בחירה בין כל בתי הספר בעיר. בירושלים המדיניות מלווה במנגנוני איזון המבטיחים כי הבחירה לא תוביל לבתי ספר שבהם לומדים אקסקלוסיבית בני טובים, ואילו בבתי ספר אחרים ירוכזו תלמידים בעלי רקע סוציואקונומי נמוך וחסך לימודי גבוה.
10 . אנו ממליצים למשרד החינוך לאמץ מדיניות המשלבת אוטונומיה בית ספרית אמיתית ובחירה אמיתית על מנת ליצור תחרות בענף החינוך.
עיקרי הרפורמה:
א. משרד החינוך יתקצב את בתי הספר בשקלים פר תלמיד. בתי הספר ייהנו מאוטונומיה: משרד החינוך לא יכתיב מה
ילמדו, כיצד ילמדו, כיצד יארגנו כיתות וקבוצות לימוד, כמה שעות יוקדשו להוראת כל נושא ולא את חומרי ההוראה. כל אלו יישארו בסמכות הבלעדית של בית הספר, מנהלו וצוותו.
ב. כל תקציבי משרד החינוך המועברים כיום תחת סעיפים שונים לבתי הספר יאוגמו לתשלום שקלי אחד. כל שאר התקציבים המועברים לבית הספר מרשויות או מהורים יאוגמו אף הם בתקציב שקלי אחד, שיעמוד לרשות בית הספר לכל מטרה הקשורה לחינוך הילדים.
ג. מימון משרד החינוך לתלמיד יהיה דיפרנציאלי, בשקלים פר תלמיד, ומבוסס על המדד הסוציואקונומי האישי של
כל תלמיד כפי שהמדיניות הנוכחית של המשרד קובעת אותו. אם המשרד מתעקש, אפשר לכלול בנוסחת התקצוב גורם מסוים הלוקח בחשבון גודל כיתה ממוצע. בתי ספר ברשויות אזוריות, הידועות כקטנות בדרך כלל ומשרתות אוכלוסיות חלשות יותר בדרך כלל, לא ייכללו במדיניות המוצעת כאן וימשיכו להיות מתוקצבות לפי השיטה שאימץ משרד החינוך ב-2014 .
ד. שיטת בחירת בתי הספר הנהוגה בעיריית ירושלים — כל ילד יכול לבחור כל בית ספר — תונהג בכל הרשויות העירוניות. רשויות עירוניות קטנות יחסית יאוגמו למטרות בחירה למינהלי חינוך אזוריים, עליהם הומלץ לראשונה בדו״ח ועדת דברת.
ה. כדי להגביר את התחרות בין בתי הספר, תובטח כניסה חופשית לשוק החינוך. קבוצות הורים ועמותות יוכלו לפתוח בתי ספר ולקבל עבורם מימון ציבורי בתנאי שהם עומדים בקריטריונים בסיסיים, אובייקטיביים ושווים לכול. האיסור הנוכחי על פתיחת בתי ספר המתחרים עם בתי ספר רשמיים קיימים — יבוטל.
ו. כל בית ספר, ולא חשוב אם הוא רשמי או מוכר שאינו רשמי, יזכה למימון מלא מהמדינה. זאת בתנאי שיתחייב ללמד
את ׳לימודי הבסיס׳ כפי שמשרד החינוך קובע, להיבחן עליהם ולדווח את תוצאותיו בציבור.
ז. כפי שצוין בנקודה (3) לעיל, המחקר הבינלאומי מראה כי לאוטונומיה בית ספרית ישנה חשיבות מיוחדת לשיפור
סיכויי ההצלחה של ילדים בעלי רקע סוציואקונומי נמוך. משרד החינוך צריך להיות מוכן לגבות פתיחת בתי ספר חדשים
בפריפריה וביישובים בעלי אוכלוסייה ממעמד סוציואקונומי נמוך המתחרים עם בתי ספר קיימים. אין להתעקש על ׳שימור הכישלון׳ על ידי הגנת בתי ספר קיימים מפני תחרות חופשית.
11 . לפי המלצתנו תפקידי משרד החינוך האלה לא ישתנו:
א. לקבוע את הידע ואת המיומנויות שילדי ישראל חייבים לרכוש בכל שלב חינוך.
ב. לבחון את הילדים ואת בתי הספר בתדירות סבירה כדי לוודא שהכספים המועברים אליהם משיגים את מטרתם.
ג. לוודא שבתי ספר יעמדו בקריטריונים מקצועיים ובתנאי אינטגרציה חברתית שהמשרד יקבע כתנאי למימון.
12 . אף שאוטונומיה בהעסקת עובדי הוראה ובתגמולם היא מרכיב חשוב ביותר באוטונומיה בית ספרית, בחרנו להימנע מלדון בנושא זה בנייר הנוכחי. זאת מכיוון שביצוע שינויים בהסכמים הקיבוציים עם המורים עלול להקשות מאוד על יישום רפורמה במערכת החינוך.
