נבצרות – מה יש בתיקון לחוק והאם בג"ץ יפסול אותו?

בג"ץ (2412/23) דן לאחרונה בעתירות נגד תיקון חוק יסוד הממשלה בעניין הנבצרות. מה בעצם הסיפור?

במשפט אחד:

תיקון החוק נועד להבהיר באילו נסיבות ראש ממשלה יצא ל"נבצרות", כדי לשלול את הרעיונות של "נבצרות משפטית" – שנועדו לעקוף את קביעת חוק היסוד כי ראש ממשלה יודח רק לאחר הרשעה סופית בפלילים.

במארס השנה תיקנה הכנסת את הסעיף בחוק-יסוד הממשלה העוסק ביציאת ראש ממשלה מכהן ל"נבצרות". מדובר בתוספת לסעיף שכבר היה קיים בחוק-היסוד. הוא נועד למנוע ואקום שלטוני כשראש הממשלה לא יכול למלא את תפקידו ולהעביר סמכויותיו לממלא מקום זמני.

ההסדר המקורי עיצב את הליך היציאה לנבצרות זמנית או קבועה, אך לא הובהר בו מהן הנסיבות שמחייבות יציאה לנבצרות, ומה המנגנון להכרזה עליה. לפני התיקון קבע חוק-היסוד כך: "נבצר מראש הממשלה זמנית למלא את תפקידו, ימלא את מקומו ממלא מקום ראש הממשלה". החוק הוסיף וקבע כי לאחר 100 ימי נבצרות ייחשב ראש הממשלה כנבצר תמידית.

התיקון הוסיף לחוק-היסוד הבהרה: "נבצרות ראש הממשלה למלא את תפקידו… תהיה בשל אי-מסוגלות פיזית או נפשית בלבד". כלומר, התיקון הבהיר מהו התוכן של אותה "נבצרות" – העדר יכולת תפקודית בשל מגבלה פיזית או נפשית ההופכת אותו לחסר מסוגלות. התיקון קבע גם מנגנון ופרוצדורה להכרזה על נבצרות זמנית של ראש הממשלה.

מה פתאום נזכרו לתקן את החוק? הצורך לתקן התעורר כשהחל לצבור תאוצה רעיון בדבר "נבצרות משפטית". לפי הרעיון הזה, ייתכן מצב שבו נבצר מראש הממשלה למלא את תפקידו מסיבות משפטיות, ובמקרה שלנו – מחמת ההליך הפלילי שמתנהל נגדו. הרעיון הזה זכה לאוזן קשבת, במידה מסוימת, בבית המשפט העליון. בעתירות שהוגשו לאחר הבחירות האחרונות נגד הענקת המנדט להקמת הממשלה לנתניהו, בשל ההליך הפלילי נגדו, השופטים לא שללו את האפשרות שתיווצר "נבצרות משפטית".

בהמשך, הוגשה עתירה נגד היועצת המשפטית לממשלה כדי שתוציא את ראש הממשלה ל"נבצרות משפטית", ובית המשפט הורה ליועצת המשפטית להשיב לעתירה ולנמק מדוע לא תעשה כן. בקואליציה ראו בכך רמז לנכונותו של בית המשפט לקדם את רעיון "הנבצרות המשפטית" לפסים מעשיים, ולכן פנו מצדם לקדם את תיקון החקיקה המדובר, המבהיר כי נבצרות משמעותה נבצרות פיזית או נפשית בלבד וכי יועץ משפטי לא יכול להוציא ראש ממשלה לנבצרות.

חשוב להבין שרעיון "הנבצרות המשפטית" הוא ניסיון ליצור דרך עוקפת להדחת ראש ממשלה. חוק-היסוד קובע במפורש שראש ממשלה לא יועבר מתפקידו גם אם הוא נאשם בפלילים, אלא לאחר הרשעה חלוטה. זה ההסדר שנקבע באופן מודע בשנת 2001. בכלל, מדינות דמוקרטיות קובעות מנגנונים חריגים ומיוחדים להדחת ראשי מדינות הנאשמים בפלילים, כדי שלא לאפשר לתובע פלילי להדיח מנהיג נבחר ולסכל כך את תוצאות הבחירות.

בדיון בבג"ץ נגד התיקון נטען שהוא "פרסונאלי", כלומר נתפר לטובת ראש ממשלה ספציפי. חשוב לדעת שאין איסור על חקיקה פרסונלית. היא חשודה כבלתי ראויה כי חוקים צריכים לשקף כללים עקרוניים ולא לספק פתרונות למקרים ספציפיים. אולם לעיתים מקרים ספציפיים מציפים צורך בתיקון עקרוני. כפי שהסברנו, ההבהרה של המונח "נבצרות" היא הבהרה עקרונית. לכן, לגיטימי שהמניע למהלך החקיקה הוא מקרה ספציפי.

מה המצב כעת? בית המשפט הוציא צו על תנאי בשאלת תחולת החוק. המשמעות היא שבית המשפט דחה את העתירות לפסילת התיקון, אולם העביר למדינה את הנטל לשכנע מדוע תחולתו של החוק לא תידחה לכנסת הבאה. כשנחקק התיקון, חברי הכנסת בחרו במודע שלא להחיל אותו מהכנסת הבאה, בין השאר כי ראו בו הבהרה של המצב הקיים. אם יקבל בג"ץ את העתירה יהיו לכך שתי משמעויות דרמטיות:

א – הענקה משתמעת של סמכות ליועצת המשפטית לממשלה להדיח את ראש הממשלה נתניהו – דבר שאינו קיים באף מדינה דמוקרטית, ולא במקרה.

ב – התערבות של בית המשפט בחוק-יסוד. החלטה כזו משמעותה סופה של שיטת המשפט שנהגה כאן מאז המהפכה החוקתית של אהרן ברק שקבעה שמעמדם של חוקי-היסוד מקביל לחוקה, ומכך נובעת סמכות בית המשפט לפסול חקיקה "רגילה". אבל זה כבר נושא לפוסט הבא.

כתיבה: עו"ד אהרן גרבר

לחזרה לגיליון