פגמים במשטר הקיים והעדר ההצדקה לקיומו

נייר-עמדה זה שנכתב על ידי פורום קהלת והוגש החודש (תמוז תשע"ג, יוני 2013) למשרד החקלאות מצביע על הפגמים החמורים, מבחינה משפטית ומבחינה כלכלית, שבהם לוקה האסדרה הקיימת.

משטר רישיונות הגידול והיתרי הרעייה יוצר חסם כבד מפני כניסת דבוראים חדשים לענף, וחסם התפתחות כבד על דבוראים המצויים בענף. מדיניות מועצת הדבש לגבי קביעת המרחקים בין נקודות הרעייה המאושרות אינה מאפשרת אישור נקודות חדשות, וכתוצאה מכך כניסת דבוראים חדשים או התפתחות דבוראים קיימים נמנעות כמעט לחלוטין. בכך סותר המשטר הזה עקרונות יסוד של חופש העיסוק. משטר זה מתעלם גם מזכויות הקניין שיש לבעלי זכויות הקניין או השימוש בקרקע בצוף שהקרקע מניבה. כמו כן, המשטר הזה מונע את האפשרות להפיק את כמות הדבש המקסימאלית שהצוף בישראל מאפשר, וכך נמנעת תחרות חופשית בין היצרנים. בכך פוגע משטר זה ביעילות הכלכלית. משטר היתרי הרעייה גרם גם להאמרת ערכן הכלכלי של נקודות מרעה הנסחרות בין דבוראים, על חשבון זכויות הקניין של בעלי המקרקעין.

משטר השליטה בעסקאות ההאבקה מונע ניצול מירבי של השטחים המעובדים ושל הצוף, בכך שמונע עסקאות חופשיות בין החקלאים לבין דבוראים. בכך פוגע משטר זה בזכויות יסוד של חופש קניין, חופש התקשרות וחופש עיסוק, ופוגע ביעילות הכלכלית ובניצול נכון של המשאבים. העדר התחרות תורם גם ליצירתו של קרטל משווקים, המשפיע באופן ישיר על מחירי הדבש לצרכן.

המשטרים הללו כולם לוקים גם בהעדר סמכות חוקית ליצירתם, שהרי הם קבועים בחקיקת משנה ללא ביסוס מספיק בחקיקה ראשית. הדבר חמור שבעתיים כשמדובר בפגיעה בזכויות יסוד.
משטר הייבוא מונע תחרות של יצרנים מקומיים עם יצרנים מחו"ל, ובכך פוגע בצרכנים. בנוסף, משטר חלוקת מכסות הייבוא ללא מכס לקוי ולא שוויוני, בכך שמשאיר את רוב שוק היבוא הפטור ממכס בידיהם של המשווקים המורשים.

במסגרת נייר-עמדה זה בחנו גם את הטענות הנשמעות להצדקת המשטר הקיים. הטענה העיקרית מתבססת על היותו של הצוף משאב במחסור, ולפיה הדבר מחייב את חלוקתו באופן מתוכנן ומבוקר על-ידי גורם מוסמך. ניתוח הטענות הללו לגופן העלה כי אף אם הצוף הוא משאב במחסור, מדיניות הקצבת היתרי המרעה אינה תורמת אלא לדבוראים הוותיקים.
מבחינת הצורך בהאבקה, ההסתברות היא כי פתיחת משק הדבש לתחרות תגביר את מצאי הדבורים, וכך תיעשה ההאבקה זמינה יותר לחקלאות ולצומח הטבעי. כך או כך, ככל שישנו צורך חקלאי במשאב הדבורים, הרי שמימונו יבוא מן החקלאות.
ההגנה על דבורים מחייבת אמנם מעקב אחר מחלות ויכולת לטפל בהן, אולם אין בכך כדי להצדיק משטר של היתרים ורישיונות.
מסקנת הדברים היא כי משטר קיצוב היתרי הרעייה מועיל אך ורק לשמירה על הדבוראים הקיימים, בדרך של מניעת תחרות ושמירה על תנובה גבוהה לכל כוורת. תכליות אלו אין יכולות להצדיק, במשק חופשי ותחרותי, את הפגמים החמורים שעליהם עמדנו לעיל.

המצב החוקי במדינות שונות ברחבי העולם

במסגרת המחקר שליווה את הכנת נייר העמדה בחנו את משק הדבש בעשר מדינות שונות – חמש מארצות הברית, שתיים מאוסטרליה, בריטניה, צרפת, ובלגיה. המחקר העלה כי אין אח ורע ליצירת רגולציה לצורך פיקוח כלכלי והגבלת התחרות כפי שהדבר נעשה בישראל. בכל המדינות שנסקרו נמצא כי תכלית הרגולציה היא אך ורק הגנה על החי, כלומר בניית יכולת מעקב, בקרה וטיפול במחלות של דבורים ומניעת הפצתן, לצד מניעת מטרדים ונזקים. לשם כך יוצרות מדינות בחוק מנגנון של רישום כוורות ברשות האמונה על כך, לצד סמכויות מעקב, בדיקה, תפיסה והשמדה הנתונות למפקחי הרשות. הוראות נזיקיות מסדירות מנגנונים למניעת נזקים ומטרדים לציבור. במדינות הבודדות שבהן ישנה מגבלת מרחק בין נקודות הנחת כוורות, כפוף ההסדר לשיקולי קניין בקרקע, והוא קיים במדינות שבהן האוכלוסייה דלילה ביותר, כך שקביעת מגבלת המרחק אינה מהווה חסם כניסה לשוק. במדינות שנסקרו לא נמצאה כל מגבלה על שיווק דבש או מכירתו, וסמכויות הרישום והפיקוח נתונות לגורם מדינתי.

הביקורת על האסדרה הקיימת והצעת החוק של משרד החקלאות

במהלך העשורים האחרונים זכתה האסדרה הקיימת בישראל לביקורת חריפה. בשני דוחות של מבקר המדינה, בשנת 1991 ובשנת 1998 נמתחה ביקורת על חוסר התחרות שנגרם ממנה, ועל עודף ההתערבות הממסדית. דוחות אלו המליצו על ביטולה. לאחרונה, בשנת 2010, קבע גם היועץ המשפטי למשרד החקלאות כי אין הצדקה לקיומה של האסדרה הנוכחית, וכי היא פוגעת בזכויות מהותיות ללא הצדקה.

חרף זאת, ההצעה שפורסמה בקדם תזכיר הצעת החוק על ידי משרד החקלאות באפריל 2013 מבקשת לעגן בחוק את סמכויות המועצה, להותיר על כנו את משטר היתרי הרעייה, ולבסס את התפיסה המשפטית המפקיעה מבעלי קניין או זכויות במקרקעין את זכות השימוש בצוף. בכך, לצד תועלות מסוימות שיש בה (כמו העברת הסמכות למתן רישיונות לידי וועדה בראשות יו"ר מועצת הדבש ויתר חבריה הם שני נציגי משרד החקלאות) מנציחה ההצעה את הפגיעה בזכות הקניין, בחופש העיסוק, בחופש ההתקשרות ובשוק החופשי. ישנה כמעט ודאות כי המצב שבו שוק הדבש מתנהל כקרטל יוותר על כנו, אלא שיפעל בחסות חקיקה ראשית.

עיקרי הצעת החלופה להסדרת משק הדבש

הצעת החלופה שצורפה לנייר עמדה זה, הכוללת גם טיוטות לתיקוני חקיקה וחקיקת-משנה, מתבססת על כמה עקרונות: הגנה על זכויות יסוד של הפרט – חופש העיסוק, קניין, חופש החוזים; טובת הצרכן, שוק חופשי ויעילות כלכלית; חלוקה הוגנת ושקופה של מקרקעי ציבור; וכן שמירה על האינטרסים הראויים להגנה בתחום הדבורים והדבש.
ההצעה היא לבטל כליל את הצורך ברישיון לגדל דבורים, לרעותן, לייצר דבש, להחזיק דבש, לסחור בדבש או לשווקו. בכך יקבל חופש העיסוק את המעמד הראוי לו, ובכך יובטח כי כל בעל מקרקעין או בעל זכויות שימוש במקרקעין יהא רשאי לעשות בהם שימוש כפי רצונו, לרבות הנחת כוורות שלו או של זולתו, בתמורה או שלא בתמורה, בכפוף לכל דין.

לעניין

חלוקת משאבי הציבור

מוצע כי מקרקעי ציבור שאינם מוקצים לשימוש חקלאי, כלומר שטחים פתוחים שאינם מעובדים, יחולקו בין הדבוראים המעוניינים בכך באופן המעניק הזדמנות שווה לכל דבוראי. החלוקה תיעשה על ידי המנהל של הקרקע, כלומר מנהל מקרקעי ישראל או הקרן הקיימת לישראל, באופן שוויוני, באמצעות מכרז, למשך פרקי זמן מוגבלים, תוך החלת הסדר הדומה להסדר הקיים בתחום רעיית הבקר והצאן. לשם כך מוצע לתקן בהתאמה את פקודת הרועים (מתן רישיונות), 1946.

כאמור, ההצעה כוללת פתרון למימוש האינטרסים הראויים להגנה בתחום הדבורים והדבש.

לשם

מניעת מחלות דבורים והתפשטותן

ישנו צורך בגורם בעל סמכות, שיהיו לו הידע והיכולת המקצועיים בתחום, מידע לגבי מגדלי הדבורים בישראל ומקומן של כוורותיהם, ויכולת ביצועית לעשות בדיקות ולנקוט פעולות מניעה. לשם כך מוצע לתקן את פקודת הגנת הדבורים [נוסח חדש], התשמ"ג-1983. פקודה זו בנוסחה היום מסמיכה מפקחים להיכנס לבדוק מכוורות ודבוריות כדי לוודא שאינן נגועות, להורות כיצד לטפל במחלות שונות, ולהשמיד כוורות הנגועות במחלות מידבקות בצורה חמורה. התיקון המוצע הוא להקים במסגרתה מרשם לכוורות, בדומה למקובל במדינות רבות בעולם. על כל מגדל דבורים תוטל חובה לרשום את כוורותיו, את דרך סימונן ואת מקום הנחתן, ולעדכן את המרשם על כל שינוי במיקום.

לצורך

הגנה על הציבור ומניעת מטרדים ומפגעים

מוצע להחיל את ההסדרים הקבועים בחוק למניעת מפגעים סביבתיים, התשכ"א-1961, גם לגבי דבורים. חוק זה קובע איסורים פליליים על יצירת מפגעים, קובע הליכי אכיפה אזרחיים ופליליים, לרבות הגשת קובלנה פרטית, ולפיכך מתאים גם לאכיפת מפגע דבורים. מוצע כי המרחק המותר להצבת כוורות מאוכלוסייה ייקבע בתקנות ספציפיות לעניין דבורים שיותקנו מכוח חוק זה.

הגנה על הצרכן

מפני זייפני דבש מושגת כיום על-ידי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (תחליף דבש) התשכ"א-1960. מוצע להשאירה על כנה, גם במסגרת הוצאת צווים שאינם מכוח חקיקת שעת חירום.

בסוגיית

יבוא הדבש

מוצע כי במקביל לרפורמה במשטר מכסי המגן על תוצרת חקלאית בכלל, יבוטל בהדרגה המכס הגבוה המוטל על דבש ושוק הדבש ייפתח לתחרות על ידי יבוא. כל עוד משטר מכסי המגן ומכסות הפטור נמשך, מוצע כי את כלל מכסות היבוא בפטור ממכס או במכס יחולקו במכרז שוויוני או הגרלה בין כלל יבואני המזון המעוניינים, ויבוטל כליל מעמדם של משווקי הדבש המורשים לעניין זה.

מאמרים נוספים:

מחקר – הסדרת משק הדבש בישראל
הסדרת משק הדבש – קובץ נספחים
תקציר מנהלים – הסדרת משק הדבש