בימי הביניים שרר חוסר ביטחון בדרכים, שבעטיו יכלו כנופיות לחמוס עוברים ושבים, ובפרט סוחרים על מרכולתם. אם סוחרים רצו לעבור בבטחה יחסית מעיר לעיר, הם היו צריכים לנהל מראש משא ומתן עם ראשי הכנופיות, לשלם להם "דמי מעבר", ולקוות שלא יעלו דרישות נוספות לאחר שהמסע יהיה כבר בעיצומו.
כתוצאה מכך, היקף הסחר היה מזערי, מחירי הסחורות היו גבוהים, ומרבית האוכלוסייה חיה בעוני ובדלות. יכולתם של ראשי הכנופיות לגבות דמי חסות נבעה לא מתוקף חוקים או פסקי דין, אלא מתוקף יכולתם לגרום נזק רב אם לא קיבלו את מבוקשם.
כיום ממשלת ישראל נמצאת לעתים קרובות במצב שבו היו הסוחרים בימי הביניים. היא מעוניינת לבצע מהלכים ושינויים מבניים שיכולים לשפר את איכות החיים של כלל הציבור, כגון הכנסת טכנולוגיות חדשות או מעבר של עובדים נותני שירות לבניין מודרני ונוח יותר לגישה עבור קהל לקוחותיהם. לעתים השינויים המבניים שהממשלה מנסה לקדם במגזר הציבורי חוסכים עלויות וכוח אדם רבים, ולעתים הרפורמות שהממשלה רוצה לקדם בחברות הממשלתיות וביחידות השונות של הממשלה — כגון חברת החשמל, נמלי הים ורשות שדות התעופה — נועדו לשפר את היעילות, להפחית את העלויות המוטלות על הציבור (מימון החוב של חברת החשמל, או העלויות המוטלות על היבואנים והיצואנים בנמלים), ולהגדיל את הרווחים המועברים מהחברות לממשלה.
הרפורמות מאפשרות לממשלה לשפר את איכות השירותים שהיא מספקת לציבור בתחומי הביטחון, החינוך, הבריאות והרווחה, או להפחית את נטל המס המוטל על הציבור כדי לממן את עלות השירותים האלה. לעתים קרובות, מהלכים אלה אף הובטחו לציבור הבוחרים, והיו סיבה מהותית לכך שהממשלה זכתה לאמון הציבור בבחירות.
אבל בבואה לבצע את השינויים המבניים, הממשלה מגלה שיש גורם המאיים להטיל וטו על כך ודורש דמי מעבר נדיבים. אם לא יקבל אותם, גורם זה ימנע את ביצוע המהלכים שהממשלה חפצה בהם — באמצעות שביתות בשירותים חיוניים ואיומים בשביתות כאלה.
האם חלה על המעסיק חובה חוקית לפצות את העובדים בשל רפורמה או שינוי מבני שהמעסיק יוזם? ובפרט, האם חלה חובה כזאת במקרה שבו מדינת ישראל היא המעסיק? באופן עקרוני, אין חובה מפורשת כזאת, בוודאי לא בחוק, ואף קשה למצוא קביעה מפורשת שכזאת בכללים שקבע בית הדין לעבודה. עם זאת, לאורך השנים נוצרה הכבדה בחובות שמוטלות על המעסיק, ובעיקר על המדינה כמעסיק של עובדים במגזר הציבורי או כמחזיקת מניות של חברות ממשלתיות.
בית הדין לעבודה קבע בפסיקותיו את חובת ההיוועצות, בכל הנוגע ליחסים בין מעסיק לארגון עובדים. חובה זאת לא קיימת בחוק, אך היא אבן יסוד ביחסי עבודה קיבוציים. כשהמעסיק מבצע שינוי משמעותי במקום העבודה — כמו סגירה של מחלקה אחת ופתיחתה של אחרת, ניוד עובדים רבים, פיטורי צמצום ושינוי תנאי עבודה — הוא חייב בהיוועצות עם העובדים.
ומה כוללת אותה חובת היוועצות? בעבר היא כללה בעיקר חובה ליידע את ועד העובדים על השינוי ולשמוע את תגובתו. אלא שבהמשך נקבע שלא די ביידוע של העובדים על השינוי, ושהעדכון חייב להיעשות בלב חפץ תוך נכונות להשתכנע מעמדת הוועד. זהו תנאי בעייתי להגדרה וליישום, אך בתי הדין לעבודה נהגו יד קשה כלפי מעסיקים שלא השתכנעו מהם כי אכן ניהלו את חובת ההיוועצות בכנות, ומבלי להתקבע מראש על החלטתם. אלא שכלל לא ברור כי חובת ההיוועצות כוללת חובה לנהל משא ומתן על שינויים מבניים, שלפי בית הדין, הם בסמכותו המלאה של המעסיק.
פסיקה אגרסיבית
בית הדין קבע שהמדינה חייבת לפצות את העובדים בגין שינויים מבניים, אך פיצוי מתחייב רק במקרה שבו תנאי העבודה השתנו באופן מהותי, אז הפיצוי אמור להינתן בהתאם לחוק פיצויי פיטורים, כפי שהם ניתנים לכל עובד שמפוטר בשוק. למשל, כשהמדינה מפריטה חברה והמעסיק של העובד מתחלף, חל שינוי מהותי בחוזה העבודה לפי בית הדין. במקרה כזה, עובד שמתפטר זכאי לפיצויים כאילו פוטר מעבודתו (ולא התפטר מרצונו). בכל אופן, ברור שהחובה היא לשלם פיצויי פיטורים רגילים ותו לא.
בעשור האחרון התחילה הפסיקה המשפטית לקבל צורה אגרסיבית יותר כלפי המדינה וכלפי החברות הממשלתיות. בית הדין פסק ב–2011 בעניין רכבת ישראל כי "חלה על המעביד חובת ניהול משא ומתן בנוגע להשלכות השינוי המבני על העובדים. חובות אלה חלות מקל וחומר וביתר שאת על מעביד שהוא חברה ממשלתית". עם זאת, כלל לא ברור שחובת ניהול משא ומתן משמעותה חובה לפצות את העובדים על השינוי המבני — אך נראה שההשלכה של הפסיקה בפועל היא שהימנעות ממשא ומתן היא עילה מוצדקת לשביתה וצעדים ארגוניים.
ואולם ב–2013 הבהיר בית הדין את עמדתו בפסיקה בעניין הנמלים, וקבע: "יודגש כי החובה לנהל הידברות על ההשלכות אין משמעותה כי לעובדים מוקנית מראש חסינות מפני שינוי תנאי עבודתם או מפני התמודדות עם תחרות. אף אין משמעותה של ההידברות כי בכל מקרה העובדים זכאים לפיצוי על כל פגיעה אפשרית עתידית בתנאי עבודתם". כלומר, בית הדין קבע מפורשות שלא קיימת חובה לפצות את העובדים על שינוי מבני, אלא חובה רק להידבר עמם על כך.
בית הדין חזר על אותה קביעה גם בעניין הרפורמה בחברת החשמל ב–2014, אך נראה שבמסגרת ההתפרצות האחרונה של הסכסוך בקיץ 2017, לאחר שעובדי חברת החשמל מנעו תשלום מספקים ונמנעו מגביית כספים מלקוחות, בית הדין חזר לקביעה מ–2011. נשיא בית הדין יגאל פליטמן קבע שחובה על המדינה לנהל משא ומתן בדבר ההשלכות על הביטחון התעסוקתי של העובדים בעקבות הרפורמה, ושחובה זו אינה חלק מחובת ההיוועצות, כפי שפירשו זאת בעבר — אלא חובה נפרדת.
על כל פנים, לא קיימת קביעה מפורשת כי חלה חובה לפצות עובדים על שינויים מבניים או רגולטוריים (מעבר לפיצויי פיטורים רגילים). הקביעה המפורשת בפסיקה מעידה דווקא להפך. בוודאי שאין שום חובה חוקית על המעסיק — יהא זה מדינת ישראל או כל מעסיק אחר — להעלות את השכר של העובדים או לתגמל אותם בכל דרך אחרת כדי שייאותו "להסכים" לשינוי המבני. עם זאת, לא לגמרי ברור אם חובה לנהל משא ומתן על פיצוי שכזה. מהקביעה האחרונה של בית הדין משתמע שקיימת חובה כזאת, אך אפילו נושא זה נמצא כיום במחלוקת משפטית ומוטל לפתחו של בג"ץ.
כשדרישות העובדים עולות יותר מהרפורמה
בפועל, החובה להיוועץ עם העובדים ב"נפש חפצה" יוצרת בעיה חמורה למדינה ולחברות הממשלתיות. אם חובה להיוועץ עם הוועד, אולי המשמעות היא שמותר לוועד לשבות, אם הוא סבור שההיוועצות לא השיגה את מטרתה. החובה להיוועץ בעובדים ולנהל עמם משא ומתן על שינויים מבניים בשירותים החיוניים בעצם מעניקה להם זכות שביתה באותם עניינים — שביתה שכנגדה קשה עד בלתי־אפשרי לעמוד.
הדבר נכון במיוחד כשמדובר בשירותים חיוניים, שהשבתתם עלולה לגרום נזקים חמורים למשק — כמו חשמל, נמלי ים, נמלי תעופה, או גופים ממשלתיים כמו רשות המסים. לכן, אף שמוסכם כי מבחינה עקרונית המדינה כמעסיק אינה חייבת לפצות את העובדים, אלא רק לנהל עמם משא ומתן, בפועל, ההסתדרות וועדי העובדים יכולים להטיל וטו על שינויים מבניים שהמדינה יוזמת ולסחוט מהמדינה, באמצעות שביתה או איום בשביתה, פיצויים מופרזים כאילו חלה על המדינה חובה כזאת. לעתים קרובות, הדרישה היא לדמי מעבר כה מופרזים, שהם מעמידים בספק את כדאיות הרפורמה וגורמים לממשלה לסגת מכוונותיה.
האם בג"ץ ישנה את המצב הזה? אין לדעת. מה שברור הוא, שהחובות שממציא בית הדין לעבודה חדשות לבקרים חוסמות ביצוע רפורמות, מעניקות להסתדרות כוח לא פרופורציונלי, ופוגעות במשילות (יכולת הממשלה להנהיג רפורמות ושינויים מבניים) ובדמוקרטיה (יכולת הממשלה לממש את הבטחותיה לבוחר). אם בג"ץ לא ישנה את המצב, ראוי שהכנסת — בית המחוקקים, המייצג את כלל הציבור בישראל — תעשה זאת.
המאמר התפרסם לראשונה בדה מרקר
