כחלק מהתוכנית הכלכלית של הממשלה ל-2018-2017 מוצע שינוי במודל של היטלי פיתוח על תשתיות ברשויות המקומיות. מטרת השינוי היא שיפור מצבן הכלכלי של הרשויות, בדגש על הקשר שבין תקציב, בנייה חדשה ובפרט בנייה למגורים.
כיום, באמצעות חוקי עזר, רשאית רשות מקומית לגבות כמה סוגי היטלים למימון פיתוח תשתיות. ואולם כפי שקבע מבקר המדינה, היטלי הפיתוח הם חסם לשוק הדיור משתי סיבות: הראשונה היא שההיטלים ברבות מהרשויות אינם מעודכנים – ועדכונם דורש את אישור שר הפנים, דבר שנמשך זמן רב. הסיבה השנייה היא הוצאות המימון הגבוהות של פיתוח תשתיות, עקב הפער שבין מועד ביצוע העבודות ומועד גביית ההיטל.
תזכיר החוק המוצע מבקש לפתור את בעיית עדכון ההיטלים, באמצעות היטל חדש ואחיד שגובהו ייקבע על ידי שרי האוצר והפנים ויחליף את חוקי העזר העירוניים. הרשות תחויב בגביית ההיטל ותעביר את התקבולים לתקציב ייעודי לפיתוח. גביית ההיטל מבעל הנכס תבוצע בכל מקרה של בנייה חדשה, התחדשות עירונית, תוספת בנייה או מכירת הנכס. כלומר, הרשות תהיה מחויבת לגבות את ההיטל עבור כמעט כל עבודות הפיתוח בתחומה, ללא הפעלת שיקול דעת.
רשויות מקומיות הן אחד השחקנים המרכזיים בשוק הדיור והן בעלות השפעה ניכרת על שלבי התכנון, על מהלכי שיווק הקרקע בתחומן ועל מתן היתרי בנייה. מתברר כי יחסה של רשות מקומית לבנייה למגורים בתחומה תלויה ביכולתה לשאת את האוכלוסייה החדשה. היכולת כוללת הספקת שירותים ציבוריים, תשתיות תחבורה ותשתיות מים, ביוב וחשמל. עקב יחס ההכנסות השלילי של הרשות מהתושב השולי, קיים קשר ישיר בין "יכולת הנשיאה" של הרשות לבין מצבה התקציבי.
עדות לקשר זה על שוק הדיור ניתן למצוא בתוצאות חדשות של מחקר שאני מבצע במסגרת המחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית ופורום קהלת. מניתוח נתוני הוועדות המחוזיות לתכנון ובנייה עולה כי גירעון תקציבי של הרשות המקומית משפיע בצורה שלילית על קצב התכנון בוועדה.
מצבן התקציבי של הרשויות, ולכן גם "יכולת הנשיאה" שלהן, נקבעים במידה רבה על ידי מודל הארנונה הקיים, הכולל התערבות ממשלתית נרחבת. הטענה הרווחת היא כי מודל הארנונה מהווה תמריץ שלילי לבנייה למגורים, עקב הפער בין ההוצאה להכנסה בתקציב הרשות עבור תושב חדש. מהצד השני, עבור עסקים הפער הינו חיובי, ההכנסה שהם מייצרים לרשות גבוהה מההוצאה. נייר עמדה של פורום קהלת קבע כי יש לשנות את מודל הארנונה הלאומי, תוך הפחתת התערבות הממשלה, כך שיאפשר לרשויות לבחור מודל שיגדיל את הכנסותיהן היחסיות מתושבים ויפחית את העיוות בהכנסות מעסקים לעומת מגורים.
ההתערבות הממשלתית בגביית מסים מקומיים מפחיתה את יכולתם של ראשי הרשויות לנהל את עריהם ולוקחת מהם את המנדט שקיבלו מהציבור. ההיטל המוצע מהווה התערבות נוספת של הממשלה במיסוי המקומי. אמנם, מטרת העל – חיזוק תקציב הרשות ועידוד פיתוח – נכונה וראויה, אולם הצעד המוצע הוא רחב ודורסני ומנטרל את עצמאות ראשי הרשויות.
הבעייתיות הקיימת במודל ההיטלים דורשת פתרון. צעד אפשרי הוא ביטול הרגולציה המסורבלת של משרד הפנים על ההיטלים. מהצד השני, ניתן לנסח מודל גמיש יותר שישאיר את מירב הסמכות והאחריות בידי הרשויות המקומיות. לדוגמה, ניתן לנסח מודל וולונטרי שבו תינתן לרשויות חלשות שיבחרו בכך אפשרות להשתמש בהיטל הממשלתי, תוך שמירת המצב הקיים לרשויות חזקות בעלות איזון תקציבי ופיתוח תקין.
כמו כן, על הממשלה לשמור על גמישות בחישוב סכומי ההיטל – כך שלא תתבצע גביית יתר שתהווה מיסוי עקיף על היזמים – ולכן חסם לפיתוח.
המאמר פורסם לראשונה בדה מרקר
