בתקופה האחרונה, על רקע משבר הקורונה, מאות אלפי ישראלים איבדו את מקום עבודתם – פוטרו או הוצאו לחל"ת. בנוסף, צעירים רבים המצטרפים לראשונה לכוח העבודה מתקשים למצוא תעסוקה. רבים טוענים שהמדיניות המתבקשת היא האצה דרמטית בהיקף ההכשרות המקצועיות. משרד העבודה והרווחה קבע אפילו יעד – להחזיר 100 אלף מובטלים לשוק העבודה באמצעות הכשרות אלה.
מאחורי האמירה הכללית שממשלת ישראל צריכה להגדיל במידה משמעותית את היקף תוכניות ההכשרה שהיא מממנת, במיוחד על רקע משבר הקורונה, עומדות כמה הנחות:
1. המדיניות בתחום ההכשרות המקצועיות מביאה לתוצאות טובות, יעילה, וראויה;
2. ההוצאה על הכשרות מקצועיות בישראל נמוכה בהשוואה למדינות מתקדמות אחרות;
3. ניתן להרחיב במהירות וביעילות את היקף ההכשרות בישראל;
4. זה תפקידה של המדינה לממן את ההכשרות.
כפי שנראה בהמשך, קיים ספק רב לגבי נכונות כל אחת מארבע ההנחות האלה.
בנייר מדיניות של פורום קהלת, הערכה של תוכניות מדיניות אקטיבית בשוק העבודה: ניתוח וסקירה כלכלית, החוקרים ניסן אברהם וגלעד גייבל סקרו את הידע הכלכלי שהצטבר על תוכניות מדיניות אקטיבית, כולל תוכניות של הכשרה מקצועית. מסקנתם המרכזית היא כי היחס כלפי תוכניות מדיניות אקטיבית אוהד מדי וראוי למתן אותו.
ראשית, הספרות המקצועית העוסקת ביעילותן של תוכניות מדיניות אקטיבית לא מספקת תמונה חיובית רחבה וחד-משמעית; נוסף על כך, האומדנים המהימנים באשר להשפעת התוכניות צנועים למדי.
שנית, טרם נצבר ידע מקיף על השפעות חיצוניות אפשריות של התוכניות, אך השפעות שכאלו עשויות להטות את אומדני יעילות התוכניות. השפעות חיצוניות מתרחשות, למשל, אם מספר המשרות הפנויות במשק מוגבל בטווח הקצר, ובוגרי קורסים של הכשרות מקצועיות מתקבלים למשרות אלה תוך דחיקה החוצה של מועמדים אחרים. מועמדים אלה עשויים להיות לא פחות מוכשרים, ועם לא פחות ידע, אך ללא תעודת סיום של קורס הכשרה מקצועית.
מרבית המחקרים בתחום משווים בין פרטים שהשתתפו בתוכנית לבין פרטים שלא השתתפו בתוכנית; אולם מחקרים אלה לא בחנו את ההשפעה של תוכניות מדיניות אקטיבית על כלל המשק או על חלקים מסוימים בתוכו. להשפעות חיצוניות עשוי להיות משקל מכריע בהחלטה האם לאמץ תוכנית כלשהי ממין זה, בייחוד כשמדובר על יישום בקנה מידה רחב שצפוי שתהיינה לו השפעות חיצוניות משמעותיות.
לבסוף, יש לזכור כי תוכניות אלה יקרות מאוד. מעט המחקרים שהצליחו לבצע הערכות של עלות מול תועלת הראו תוצאות מעורבות. המחקר הכלכלי אינו מספק תשובות ברורות לשאלה האם – ובאילו מצבים – העלויות הגבוהות של תוכניות מדיניות אקטיבית המוטלות על משלמי המסים נמוכות מהתועלות החוזרות לחברה, או שמא עודפות עליהן.
מכאן, החוקרים אברהם וגייבל הסיקו כי בהיעדר גיבוי מחקרי ספציפי בנוגע לאפקטיביות של תוכניות מדיניות אקטיבית בשוק העבודה – מסוג זה או אחר – ראוי לכל הפחות למתן את היחס האוהד-מדי כלפי הגדלת ההוצאה הציבורית על תוכניות כאלו. החוקרים לא טוענים שתוכניות מדיניות אקטיבית אינן יעילות ואינן עשויות להועיל. עם זאת, הם ממליצים כי בטרם תתקבל תוכנית חדשה – וכן קודם שיוחלט להרחיב את היקף הפעילות של תוכנית קיימת – יש לבצע מחקר מעמיק ומבוקר שיבחן את השפעת התוכנית על המוטבים, ויעריך את עלויותיה ותועלותיה למשק. בישראל, עוד לפני משבר הקורונה, הופעלו תוכניות רבות בעלויות גבוהות, אף שתועלותיהן לא נבחנו ומידת האפקטיביות שלהן מוטלת בספק.
עלויות נמוכות ביחס לתוצר
בהשוואה בין-לאומית, עולה מהנתונים כי בעשור האחרון סך ההוצאה בישראל על תוכניות הכשרה מקצועית, כשיעור מהתוצר, היה נמוך יחסית. אולם השוואה זו שטחית בלבד ולא ניתן ללמוד ממנה מאומה.
ראשית, שיעור ההשתתפות בכוח העבודה בישראל היה בעשור האחרון גבוה, ושיעור האבטלה היה נמוך, בהשוואה למדינות מתקדמות אחרות. ברור שתוכניות ההכשרה, המיועדות בעיקר למובטלים ולאנשים שאינם משתתפים בכוח העבודה, הופנו לפלח אוכלוסייה גדול במדינות אחרות, ולפלח אוכלוסייה מצומצם יחסית בישראל. לכן, באופן טבעי, עלות התוכניות, כשיעור מהתוצר, צפוי להיות גבוה יותר במדינות אחרות מאשר בישראל.
שנית, הפער (לטובת ישראל) בשיעורי האבטלה וההשתתפות נשמר בשנים האחרונות, למרות ההשקעה המסיבית של המדינות המתקדמות האחרות בתוכניות הכשרה. לפיכך, מעבר לתוצאות המאכזבות ברמת הפרט, נראה שגם התוצאות ברמת המקרו לא ממש מהוות תעודת מופת למדיניות ההשקעה בהכשרות מקצועיות.
שלישית, בישראל קיימות תוכניות הכשרה מקצועית בהיקף נרחב שאינן מדווחות ככאלה בנתונים הבינלאומיים. הכוונה היא להכשרות המקצועיות הניתנות במסגרת השירות הצבאי והשירות הלאומי‑אזרחי. חלק ניכר מההכשרות האלה מיועדות לקבוצות חלשות שהשתתפותן בשוק העבודה ופריון העבודה שלהן נמוכים יחסית – בדיוק מסוג הקבוצות שזוכות להכשרות מקצועיות "רגילות" במדינות אחרות.
תוצאות עלובות
גם בקרב אוהדי תוכניות ההכשרה המקצועית במדינות אחרות קיימת הסכמה רחבה שהניסיון של ישראל בתחום זה די עלוב. הגדלה מהירה של היקף ההכשרות יבטיח כמעט בוודאות את המשך התוצאות העלובות. הוועדה לקידום תחום התעסוקה לקראת 2030, בראשות פרופ' צבי אקשטיין, שהוקמה על ידי שר העבודה והרווחה, פירסמה באחרונה את מסקנותיה. בין היתר, היא מצאה פגמים רבים במערך ההכשרות הקיים והציעה רפורמה נרחבת – הן בהכשרות המקצועיות והן במבנה המוסדי של הגופים האחראים לניהול ולליווי ההכשרות.
הוועדה המליצה כי "עם ביצוע הרפורמה המוצעת ובהינתן שההכשרות המסובסדות הרלוונטיות עומדות בקריטריון התשואה, יורחב היקף המשתתפים בהכשרות אלו ביחס למספר המשתתפים בהן כיום."
נראה שגם חברי הוועדה, שהם מאמינים גדולים בפוטנציאל ההכשרות המקצועיות, הגיעו למסקנה שכרגע אין טעם להגדיל במהירות את היקף ההכשרות, אלא קודם יש לבצע רפורמה מקיפה. רק לאחר ביצוע מוצלח של הרפורמה, ורק כשהתשואה של ההשקעה בהכשרות, לאחר שתימדד בצורה אובייקטיבית ולאורך זמן, תצביע על שיפור משמעותי בכדאיותן, רצוי יהיה להגדיל את היקף ההכשרות.
בנוסף לכך, פעמים רבות המשמעות של איכות הכשרה נמוכה היא עיכוב מיותר ומזיק בהשתלבות מובטלים בשוק העבודה. כלומר, למעשה, הכשרה ירודה פוגעת בסיכוייהם של מובטלים למצוא עבודה איכותית בכך שהיא גוזרת עליהם אבטלה ממושכת יותר, ללא תועלת ממשית.
מי צריך לשלם על ההכשרות?
אם יוחלט בכל זאת להרחיב מעט את היקף ההכשרות המקצועיות, ותהיה להכשרות האלה תשואה חיובית, חלק ממנה יגדיל את הרווחה של כלל הציבור, שייהנה מכך שהתוצר הלאומי וההכנסות ממסים יהיו גבוהים יותר, ותשלומי הרווחה יקטנו. אולם, החלק הארי של התשואה ישפר את רווחתם של המשתתפים בתוכניות ושל המעסיקים שיקלטו אותם לאחר סיום הכשרתם.
לכן, יהיה זה גם לא צודק וגם לא יעיל להשית את מלוא העלות של ההכשרות על הציבור הרחב. השתת חלק מעלויות ההכשרה על מעסיקים ומשתתפים היא חיונית. המעסיקים יוכלו לממן חלק מהעלות של ההכשרות, ובתמורה הם יוכלו להשתתף בתכנון התכנים ובליווי מקצועי של ההכשרות, ויוכלו גם לקלוט את בוגרי התוכניות לעבודה או להתמחות.
המשתתפים בתוכניות יצטרכו גם הם לממן חלק מעלות התוכניות, שמטרתן המרכזית היא לסייע למשתתפים לשפר את סיכויי התעסוקה שלהם ואת שכרם העתידי. השתתפותם בעלויות גם תבטיח את רצינותם ואת בחירתם המושכלת בתוכנית בעלת תשואה גבוהה להשתכרותם בעתיד. במקרה של משתתפים המתקשים לשלם מראש, ניתן יהיה לשקול הלוואה של המדינה, שתוחזר על ידי המשתתפים במשך כמה שנים, לאחר שישתלבו בצורה מוצלחת בתעסוקה.
הפחתת עלויות העסקה
אז אם הגדלה מסיבית של ההכשרות המקצועיות אינה הפתרון לבעיית האבטלה הנוכחית – מה כן? אמצעי המדיניות הפשוט ביותר והאפקטיבי ביותר הוא קל מאוד לביצוע מבחינה טכנית, אך קשה לאימוץ מבחינה פוליטית: הפחתה משמעותית ומיידית בעלויות ההעסקה.
על כך כתבנו בעבר – הודיה למפרט ואני – בנייר העמדה צו השעה: הפחתת עלויות העסקה, לטובת החלשים ביותר. אני לא לגמרי בטוח שנבחרי הציבור יבחרו באמצעי המדיניות הנכון להגברת הסיכוי של המובטלים להשתלב בתעסוקה, ולא יתפתו לדבר בשבח ההכשרות המקצועיות, להקים בירוקרטיה ממשלתית מסועפת, ולתקצב אותה במיליארדי שקלים על חשבון כלל הציבור.
